II SA/Bk 304/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 lipca 2009 r. sprawy ze skargi B. R. G. i W. G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej - oddala skargę.- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 49 ust. 1 i 2 i art. 59g i art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. nr 156, poz. 1118), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] na podstawie którego ustalono R. B. i W. G. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za samowolnie wybudowaną wiatę garażową, usytuowaną na działkach nr geod. 24641/2 i 24642 przy ul. M. w S. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 27 stycznia 2006 r. Przeprowadzone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające pozwoliło ustalić, iż stalowa wiata o wym. 15,80 m x 7,40 m. powstała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Na tej podstawie organ l instancji wszczął procedurę legalizacyjną, wydając postanowienie z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], którym w oparciu o treść art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane przy budowie stalowej wiaty oraz nakazał w terminie do 20 kwietnia 2006 r. przedłożenie dokumentacji, stanowiącej podstawę do doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami prawa. W wyniku niewykonania w/w obowiązków, decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty. Powyższa decyzja stała się ostateczną, gdyż nie zostało wniesione od niej odwołanie. Wniosek inwestorów z dnia 3 grudnia 2006 r. o zmianę powyżej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa nie został uwzględniony przez organy nadzoru budowlanego. Wobec powyższego wnioskiem z dnia 8 stycznia 2007 r. inwestorzy wystąpili o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 kpa. W odpowiedzi na w/w wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], odmówił dokonania wnioskowanej zmiany. W wyniku postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] uchylono kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę wiaty i umorzył postępowanie w przedmiocie jej rozbiórki. Następnie po wykonaniu przez inwestorów obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. organ l instancji wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] , którym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 i art. 59g ustawy - Prawo budowlane, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł za samowolnie wybudowaną wiatę. Zażalenie od powyższego postanowienia wnieśli inwestorzy. Organ odwoławczy utrzymał je w mocy i zważył, co następuje: Wybudowanie wiaty wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestorzy nie legitymowali się. Dlatego też organ nadzoru budowlanego podjął działania zmierzające do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z przepisami prawa, wdrażając procedurę określoną w art. 48 i 49 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z przepisem art. 49 ustawy, jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest wniesienie opłaty legalizacyjnej w wysokości określonej w postanowieniu przez organ nadzoru budowlanego. Podstawy do wyliczenia opłaty legalizacyjnej są wskazane w przywołanej ustawie. Stosownie do przepisu art. 49 ust. 2 w związku z art. 59g ustawy, stanowi ona iloczyn liczby 50, stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wiata garażowa, to obiekt budowlany zaliczony w załączniku do ustawy - Prawo budowlane do kategorii III. W przypadku tej kategorii obiektów budowlanych współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 1, współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1. Z kolei stawka opłaty (s) jest stała i została ustalona w przepisie art. 59f ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącym podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli. Zatem opłata za legalizację przedmiotowego obiektu wynosić powinna 50 x 1 x 1 x 500 = 25.000 zł, czyli tyle, ile ustalił powiatowy organ nadzoru budowlanego w postanowieniu z dnia 27 listopada 2007 r. Końcowo wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zażaleniu że silosy i wiata stanowią jeden obiekt i w związku z tym nieprawidłowo ustalono dwie opłaty legalizacyjne. Organ wyjaśnił, iż choć silosy i wiata stanowią zorganizowany kompleks, to każdy z nich może funkcjonować jako samodzielny obiekt, tym samym może stanowić odrębny przedmiot postępowania. Fakt, iż silosy i wiata przylegają do siebie i zostały ujęte w jednym projekcie budowlanym nie świadczy o tym, iż są jednym obiektem budowlanym. Skargę na powyższe postanowienie oraz na postanowienie organu I instancji wywiedli R. B. i W. G. Zarzucając rażące naruszenie przepisów: - art. 6, 7, 8, 9 i 11 kpa - art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 59f ustawy – Prawo budowlane wnieśli o uchylenie postanowienia organu odwoławczego i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub uchylenie postanowień obu instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem umorzenia postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że rażące naruszenie prawa polega na tym, iż organy najpierw wprowadziły inwestorów w błąd a później prowadziły postępowanie jednokierunkowo, jakby z góry znały końcowe rozstrzygnięcie. Inwestorzy podnieśli, że przed postawieniem wiaty prowadzili rozmowy z osobami kompetentnymi i otrzymali odpowiedź, że wiata jako urządzenia nie wymaga pozwolenia na budowę oraz, że nie ma potrzeby występowania z tym na piśmie, ponieważ te sprawy reguluje bezpośrednio ustawa. Po zamontowaniu wiaty nadal nic nie robili, ponieważ byli przekonani, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego zamontowanie urządzeń na obiekcie młyna nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia do odpowiedniego organu budowlanego. Nadto podniesiono, że organy budowlane w przedmiotowej sprawie dokonały błędnej klasyfikacji traktując wiatę jako obiekt budowlany. Zamontowana wiata jest zewnętrznym urządzeniem wchodzącym w skład linii technologicznej młyna i stanowi integralną część procesu technologicznego. Nie jest obiektem budowlanym, ponieważ w klasyfikacji środków trwałych jest sklasyfikowana jako urządzenie przemysłu młynarskiego o symbolu 567. Jest ona zlokalizowana na terenie młyna i stanowi urządzenie nierozłącznie związane z linią technologiczną produkującą mąkę, jest jej pierwszym ogniwem w którym rozładowuje się zboże, a bez rozładunku nie ma produkcji. Bez udziału wiaty nie jest możliwe prowadzenie produkcji. Z ustaleń organów budowlanych wynika, że wiata stalowa jest urządzeniem ściśle związanym z przemysłem młynarskim, a art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego stwierdza, że zamontowanie urządzeń na obiekcie młyna nie wymaga ani pozwolenia ani zgłoszenia do odpowiedniego organu budowlanego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w kwestionowanym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. zawieszono postępowanie sądowoadministracyjne do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny odnośnie zgodności art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 prawa budowlanego z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt P 64/07 TK orzekł o zgodności w/w przepisów prawa budowlanego z Konstytucją w związku z czym, postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. zostało podjęte postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, sąd nie dopatrzył się przy tym żadnych uchybień, które jest obowiązany uwzględniać z urzędu na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ust. 1 art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. nr 207, poz. 2016) – Prawo budowlane zawarta została jedna z podstawowych zasad prawa budowlanego a mianowicie taka, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zawsze jest traktowane jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki – art. 48 ustawy. Prawo budowlane przewiduje jednak pewne mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Regulacja tych mechanizmów w przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia zawarta jest w art. 48 - 49a ustawy. Odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydawane jest bez względu na stopień zaawansowania robót. W postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego jest obowiązany ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dokumentami tymi są: 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie przedstawionych powyżej obowiązków, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 w zw. z ust. 4. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona to tylko o zatwierdzenie projektu) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49. W art. 49 stanowiącym kontynuację przepisu art. 48 została uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 jest zobowiązany zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ, postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar – art. 59f ustawy, z tym że stawka opłaty wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jeżeli inwestor spełni przedstawione powyżej wymagania, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej w pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii dotyczącej tego, czy inwestorzy zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia na budowę stalowej wiaty o wym. 15,80 m x 7, 40 m. Zgodnie z ich stanowiskiem, zaprezentowanym w skardze, wiata jako urządzenie zamontowane na obiekcie młyna nie wymagało ani pozwolenie, ani zgłoszenie do odpowiedniego organu budowlanego – art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy. Stanowisko inwestorów nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, że wiata o wskazanych powyżej wymiarach jest budowlą – art. 3 pkt 3 ustawy a w konsekwencji obiektem budowlanym – art. 3 pkt 1 na którego wykonanie niezbędne jest pozwolenie budowlane. Nie korzysta ona bowiem ze zwolnienia z uzyskania tego pozwolenia przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Bezspornym w sprawie pozostaje natomiast fakt, że inwestorzy nie legitymowali się wymaganym pozwoleniem na budowę. Wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia skutkowało tym, że organy nadzoru budowlanego wdrożyły procedurę legalizacyjną. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. wstrzymano prowadzenie wszelkich robót budowlanych i nałożono na inwestorów obowiązki określone w art. 48 ust. 3 ustawy. Jako, że inwestorzy ostatecznie wywiązali się z nałożonych obowiązków i organ nie stwierdził nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. wdrożył kolejny etap postępowania legalizacyjnego i postanowieniem, kwestionowanym w przedmiotowej sprawie, ustalił opłatę legalizacyjną. Regulacje będące podstawą do ustalenia opłaty legalizacyjnej stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) zawiera art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f prawa budowlanego. Współczynnik kategorii obiektu został określony w załączniku do ustawy - Prawo budowlane (art. 59f ust. 2 ustawy). Stalowa wiata garażowa to obiekt budowlany, który w ocenie Sądu, zasadnie został zaliczony przez organy nadzoru budowlanego do kategorii III załącznika, tj. inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. W przypadku tej kategorii obiektów budowlanych współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 1, współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1. Opłata legalizacyjna za samowolne wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego powinna zatem wynosić 1 (k) x 1(w) x 500 (s) x 50 (art. 49 ust. 2 ustawy zgodnie z którym stawka opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu) = 25.000 zł. Poprawności wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej przez organy nadzoru budowlanego nie podważają zarzuty podniesione w skardze. Dotyczą one tego, że nieprawidłowo: - zakwalifikowano wiatę do obiektów budowlanych, - ustalono dwie opłaty legalizacyjne za silosy i wiatę, gdyż stanowią one jeden obiekt. Jak już wskazano powyżej wiata garażowa o wymiarach 15,80 m x 7, 40 m nie może być zaliczona do obiektu małej architektury, ani też nie może być zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Odnośnie zarzutu dotyczącego tego, że silosy i wiata stanowią jeden obiekt i w związku z tym powinna być ustalona jedna opłata legalizacyjna, podnieść należy, że istotnie stanowią one zorganizowany kompleks, niemniej jednak każdy z tych obiektów może funkcjonować samodzielnie. O tym, że silosy i wiata nie stanowią jednego obiektu świadczy przede wszystkim projekt budowlany, który został opracowany dla dwóch odrębnych obiektów, tj. 12 zbiorników na zboże oraz wiaty garażowej. W konsekwencji stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego zasadnie ustaliły dwie odrębne opłaty legalizacyjne. Jest to rozwiązanie korzystniejsze dla skarżących, bo gdyby była ustalona jedna opłata wówczas wiata musiałaby być zaliczona do kategorii w której współczynnik kategorii obiektu budowlanego byłby wyższy a co za tym idzie także byłaby wyższa opłata legalizacyjna. Końcowo zaznaczyć należy, że organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej, gdyż jest ona obligatoryjnym elementem procedury legalizacyjnej. Jednocześnie jednak podnieść należy, że inwestorzy nie mają przymusu jej uiszczania, przy czym w takim wypadku muszą liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy – Prawo budowlane a konkretnie z tym, że organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej i nie wyda decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, lecz wyda decyzję o przymusowej rozbiórce. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.