II SA/Bk 304/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Na skutek pisemnej interwencji E. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] września 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr geod. [...] w Ż. W dniu [...] września 2015 r. organ pierwszej instancji dokonał czynności kontrolnych na działce i stwierdził, że wykonane zostały trzy odcinki fundamentu betonowego długości 410 cm, 85 cm i 425 cm oraz szerokości 20 cm i wysokości do 20 cm powyżej terenu. W ocenie pracowników organu roboty budowlane zostały wykonane niedawno, na co wskazywał nie do końca związany beton. W dalszej kolejności ustalono, że w roku 2003/2004 PINB w S. zajmował się sprawą istniejącego na działce fundamentu o wymiarach 3,8 m x 6,2 m i uznał, iż nie istnieje konieczność nakazania jego rozbiórki. Ponadto na aktualnie prowadzone roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego inwestor – A. K., dokonał w Starostwie Powiatowym w S. skutecznego zgłoszenia o nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., w którym wskazał zamiar budowy budynku gospodarczego o wymiarach 6,5 m x 4,0 m, przeznaczonego na składowanie opału i narzędzi gospodarczych. Przy prowadzeniu robót budowlanych inwestor wykorzystał istniejące fundamenty oraz częściowo wykonał nowe, zaś wymiary fundamentów nieznacznie odbiegają od parametrów określonych w zgłoszeniu. Wymiary fundamentu według zgłoszenia to (4,0 x 5,50 m) x (4,40 x 6,50 m), zaś wymiary w rzeczywistości wynoszą (4,70 m x 5,56 m) x ok. (4,10 x 6,35 m). W niewielkim stopniu stwierdzono także różnice jeśli chodzi o odległości fundamentów od granic działki. Zgodnie ze zgłoszeniem miało być 3,0 m od granicy z działką o nr geod. [...] od strony południowej; 7,5 m od granicy z działką o nr geod. [...] od strony zachodniej. W rzeczywistości odległości te wynoszą 3,20 m od ogrodzenia z działką o nr geod. [...] od strony południowej, 7,45 m od ogrodzenia z działką o nr geod. [...] ze strony zachodniej. Organ pierwszej instancji uznał, że powierzchnia zabudowy obiektu obliczona według pomiarów rzeczywistych nie przekracza 25 m2, ponadto roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Jednocześnie organ powiatowy stwierdził, że prowadzona budowa nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. PINB w S. mimo zauważonych nieznacznych różnic w wymiarach budynku zgłoszonych i rzeczywistych doszedł do wniosku, że powierzchnia zabudowy oraz przeznaczenie obiektu (jako gospodarczy) pozwalają na uznanie, iż realizowany obiekt mieści się w kategorii obiektów, co do których ustawodawca przewidział konieczność dokonania zgłoszenia, a nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., odmówił nałożenia na A. K. obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr geod. [...] w Ż., do stanu zgodnego z prawem. Z przedmiotowym rozstrzygnięciem nie zgodził się E. K. i wniósł odwołanie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z zasadą legalności organy władzy publicznej mogą ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli tylko w przypadkach wskazanych przez prawo i tylko w takim zakresie, w jakim przepisy to przewidują. Z uwagi na fakt, że budowa spornego budynku gospodarczego prowadzona była w oparciu o zgłoszenie, w stosunku do którego organ właściwy rzeczowo i miejscowo nie wniósł sprzeciwu, a więc legalnie, nie ma podstaw do ingerencji. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że skomplikowane stosunki własnościowe nie mogą pozbawiać właściciela nieruchomości możliwości zabudowy własnej działki. Bezsporna jest bowiem okoliczność, że A. K. dysponuje prawem własności w stosunku działki [...], na której realizuje aktualnie sporną inwestycję polegającą na budowie budynku gospodarczego, natomiast E. K. jest właścicielem działki [...], na której w znacznej części usytuowany jest budynek mieszkalny (nie będący przedmiotem niniejszego postępowania). Organ odwoławczy podał, że z wyroku Sądu Rejonowego w B. sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 2006 r., oddalającego powództwo E. K. o wydanie nieruchomości i zapłatę wynika jasno, iż wyżej wspomniany budynek mieszkalny typu "bliźniak" ma dwa osobne wejścia, a jednakowe połowy, stanowiące odrębne lokale mieszkalne które zajmują skonfliktowane strony. Tylko i wyłącznie na skutek błędnego wytyczenia granic nieruchomości przez geodetę podczas podziału nieruchomości siedliskowej, dom został podzielony na dwie nierówne części. Nadto z uzasadnienia tego wyroku wynika, że bezsprzecznie część domu mieszkalnego zajmowana przez A. K. i jego rodzinę znajduje się na działce należącej do E. K., oznaczonej nr geod. [...], bowiem taki podział działek ustalił Sąd Rejonowy w B. w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości - sygn. akt [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił jednak, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do ustalania granic bądź przysądzania prawa własności, a w tym zakresie odnoszą się do odpowiednich dokumentów, map geodezyjnych, szkiców urzędowych oraz widocznych punktów granicznych. Żaden z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie potwierdza tezy E. K., że budynek mieszkalny jest jego wyłączną własnością. Organ odwoławczy wywiódł, że kluczowe znaczenie dla oceny stanu prawnego w niniejszej sprawie ma skuteczność dokonanego przez inwestora zgłoszenia z dnia [...] marca 2015 r. (data wpływu do organu – [...] marca 2015 r.) oraz fakt, że budynek gospodarczy jest niezależny konstrukcyjnie od budynku mieszkalnego, a więc nie jest to rozbudowa ani "obudowa" budynku mieszkalnego, jak podnosi odwołujący. Budynek gospodarczy realizowany jest bezsprzecznie na działce nr geod. [...] - należącej do A. K., z zachowaniem odległości od wyznaczonych granic prawnych. Wprawdzie budynek gospodarczy różni się nieznacznie w zakresie podanych wymiarów od zgłoszonego - jednakże powstały budynek nie wykracza poza ramy obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę, ale wymagających zgłoszenia. Organ odwoławczy podał, że zgłoszenie jest instytucją prawną mającą uproszczony charakter - ustawodawca nie przewidział obowiązku informowania właścicieli sąsiednich nieruchomości o zamiarze budowy w oparciu o zgłoszenie. Skutecznie dokonane zgłoszenie uprawnia inwestora do kontynuowania robót budowlanych zgodnie z jego treścią - nie ma przy tym znaczenia, że inwestor ma inne pomieszczenie czy budynek do składowania drewna, bowiem nie jest to w tym wypadku kryterium decydujące o możliwości realizacji obiektu w oparciu o zgłoszenie. Podano, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wprowadza zwolnienie od uzyskania i pozwolenia na budowę obiektów wznoszonych na działce siedliskowej, uzupełniających zabudowę zagrodową. Przedmiotowy obiekt spełnia taką funkcję. Końcowo organ wywiódł, że postępowanie administracyjne nie służy rozwiązywaniu konfliktów międzyludzkich, sporów sąsiedzkich, ani też ustalaniu naruszenia prawa własności. Obowiązki nałożone przez organ pierwszej instancji wynikają z przepisów budowlanych i warunków technicznych i zmierzają do doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem. Spory i ugody cywilne pozostają poza zakresem orzekania organów nadzoru budowlanego. Ponadto przepisy prawa budowlanego nie warunkują możliwości prowadzenia robót budowlanych od wyrażenia zgody przez sąsiada. Decyzja organu pierwszej instancji jest właściwa i zgodna z prawem. Zarzut stronniczości organu pierwszej instancji jest nieuzasadniony. Całokształt okoliczności przywoływanych przez odwołującego się nie wskazuje na wydanie decyzji niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa budowlanego, jak też nie daje żadnych podstaw do orzeczenia rozbiórki w stosunku do obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył E. K. i wniósł o jej uchylenie. Zarzucił organowi, że nie oparł się na zapisie § 3 aktu notarialnego z dnia 13 marca 1986 r. z którego wynika, że rodzice skarżącego przenieśli na jego rzecz działki zabudowane a na rzecz brata – A. K. działki niezabudowane. Dom był pobudowany przez rodziców przed przekazaniem aktem notarialnym. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że A. K. nie miał prawa "wbudowywać" części domu skarżącego w budynek gospodarczy – zamurowując okno tego domu i nie zachowując przepisowych odległości. Skarżący podniósł, że A. K. nie ma aktu własności domu, jest tylko jego lokatorem. Oświadczył przy tym, że nie jest w żadnym konflikcie ze swoim lokatorem i że zapis decyzji w tym zakresie jest pomówieniem karalnym. Zarzucił, że wprowadzono go w błąd, albowiem na końcowej stronie decyzji istnieje napis tłustym drukiem, że decyzja jest ostateczna a na odwrocie znajduje się pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o rozpatrzenie sprawy zgodnie z dokumentacją i nakazanie rozebrania budynku gospodarczego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Zaskarżoną decyzją P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., odmawiającą nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną kwestionowanej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie natomiast do art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (rozbiórka) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub (2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub (3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub (4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zaskarżoną decyzją odmówiono nałożenia na inwestora – A. K. obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, czyli wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy wynika, że inwestor zgłosił do organu architektoniczno -budowlanego w dniu 10 marca 2015 r. zamiar budowy budynku gospodarczego o wymiarach 6,5 m x 4,0 m, przeznaczonego na składowanie opału i narzędzi gospodarczych, na działce nr geod. [...] położonej w Ż. Do powyższego zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. W wyniku przeprowadzonych kontroli ustalono, że inwestor do przedmiotowej budowy wykorzystał część fundamentów wykonanych przed laty, będących przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego w 2004 r. Fundamenty te nie były objęte nakazem rozbiórki a ich wymiary wynosił 3,8 m x 6, 2 m. Parametry aktualnie wykonanych fundamentów nieznacznie odbiegają od parametrów zgłoszonych i wynoszą: 4,70 m x 5,56 m x około 4,10 m x 6,35 m. W niewielkim stopniu stwierdzono także różnice jeżeli chodzi o odległość fundamentów od granicy działki. Zgodnie ze zgłoszeniem miało być 3,0 m od granicy z działką nr geod. [...] od strony południowej i 7,5 m od granicy z działką nr geod. [...] od strony zachodniej. W rzeczywistości odległości te wynoszą odpowiednio 3,20 m i 7,45 m. Słusznie, w ocenie Sądu, organy w sprawie niniejszej przyjęły, że pomimo nieznacznych odstępstw od wymiarów podanych w zgłoszeniu, przeznaczenie obiektu (gospodarczy) oraz jego powierzchnia zabudowy (do 35 m 2 ), nie wymagały pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Skuteczne złożenie zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego, które zostało przyjęte bez sprzeciwu, uniemożliwia organom nadzoru budowlanego prowadzenie postępowania administracyjnego. Dokonanie przez inwestora skutecznego zgłoszenia doprowadziło do sytuacji, w której organy te nie posiadają kompetencji i podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, ponieważ, jak słusznie stwierdził organ, granice zgodności z prawem inwestycji wyznacza właśnie zgłoszenie. Tym bardziej, że prowadzona budowa nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności budynek realizowany jest z zachowaniem odległości od wyznaczonych granic nieruchomości. Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 ustawy zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powinnością organu jest ustalenie, czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych czy też odmowy nałożenia takich obowiązków. W związku z powyższym, wobec braku stwierdzenia okoliczności, które uzasadniałyby podejmowanie działań przez organ nadzoru budowlanego w ramach ustawowych kompetencji na podstawie art. 51 ustawy, zasadnie odmówiono uznania przedmiotowej inwestycji za niezgodną z prawem w konsekwencji odmawiając nałożenia obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z ww. regulacji, to tym bardziej brak jest podstaw do nakazania rozbiórki spornej inwestycji. Legalności zaskarżonej decyzji nie podważają zarzuty skargi. Koncentrują się one na wykazaniu, że inwestor nie jest właścicielem działki nr [...], na której w znacznej części usytuowany jest budynek mieszkalny. W ocenie Sądu okoliczność ta, w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, jest bezsporna. Istotnie, jak podnosi skarżący, aktem notarialnym z dnia 1986 r. A. i K. K. przekazali na rzecz skarżącego działki nr [...]; [...]; [...] i [...] – zabudowane o łącznej powierzchni 9,43 ha, natomiast na rzecz A. K. zostały przekazane działki nr [...]; [...]; [...]; [...] i [...] niezabudowane o łącznej powierzchni 7,96 ha. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. działki nr geod. [...] i [...] zostały podzielone na działki nr: [...]; [...]; [...] i [...]. Bezsporne jest również i to, że inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego realizowana jest na działce nr geod. [...], której właścicielem jest inwestor – A. K. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest zaś działka na [...] i znajdujący się na niej budynek mieszkalny. Kwestionowana inwestycja jest niezależna konstrukcyjnie od tego budynku mieszkalnego. Końcowo odnosząc się do zarzutu błędnego pouczenia należy wyjaśnić skarżącemu, że decyzje ostateczne to decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 zd. 1 K.p.a.). Decyzją ostateczną jest między innymi decyzja wydana przez organ drugiej instancji. Ostateczność decyzji nie jest jednak równoznaczna z jej prawomocnością. Najogólniej rzecz ujmując z prawomocnością decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy minął termin do wniesienia skargi od takiej decyzji do sądu administracyjnego lub skarga została wniesiona i "droga sądowa dobiegła końca". Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo pouczył skarżącego o tym, że jego decyzja jest ostateczna i że jednocześnie przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.