II SA/Bk 306/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. O. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2011 r,. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska B. podjęła w dniu [...] listopada 2011 r. uchwałę Nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B. (rejon ul. C.). Pani B. O. (dalej skarżąca) pismem z [...] stycznia 2012 r. wezwała Radę Miejską B. do usunięcia naruszenia interesu prawnego w podjętej uchwale poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz naruszenie art. 32, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP. Rada Miejska B. w uchwale z [...] lutego 2012 r. Nr [...]uznała wezwanie za nieuzasadnione. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów art. 42 i 44 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) poprzez brak dokładnego określenia granic ustalonego korytarza ekologicznego, 2) naruszanie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodność planu miejscowego ze studium. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie uchwały Rady Miejskiej B. z [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w skarżonej uchwale ustalono element korytarza ekologicznego pomiędzy Lasem A., a doliną rzeki B. (5 działek, w tym działka skarżącej o nr geodezyjnym [...]), ograniczając w ten sposób swobodne gospodarowanie tymi nieruchomościami, a zatem i prawo własności. Na rysunku planu teren ten jest oznaczony symbolem 15Zn. Korytarz ekologiczny nie został określony jednoznacznie obszarowo, a stosownie do postanowień art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody należy określić nazwę i położenie użytku ekologicznego. Właściciel gruntu ma prawo wiedzieć dokładnie, na jakiej części swojego gruntu podlega ograniczeniom, a na jakich nie. Wyznaczenie fragmentu korytarza ekologicznego nastąpiło także bez żadnej podstawy faktycznej. Zgodnie z art. 42 ustawy o ochronie przyrody, aby dany obszar objąć ochroną muszą tam występować obiekty przyrodnicze związane z ochroną siedlisk lub chronionych gatunków roślin, zwierząt, grzybów. Tymczasem ustalając korytarz nie zinwentaryzowano przyrodniczo przedmiotowego terenu, nie dokonano monitoringu terenu w aspekcie ciągów migracyjnych fauny. Uchwała powołuje się na nieaktualną sporządzoną w 2003 r. Prognozę oddziaływania na środowisko, która nie zawiera żadnych informacji dotyczących fauny przedmiotowego obszaru. Brak inwentaryzacji przyrodniczej i aktualnych materiałów badawczych uniemożliwia właściwe określenie położenia w tym obszarze korytarza ekologicznego oraz dokonanie właściwego doboru zakazów z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Końcowo skarżąca podniosła, że uchwała narusza art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zgodności treści studium z treścią planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że teren o symbolu 15Zn,ZL przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B. (rejon ul. C.) pod teren zieleni naturalnej oraz teren lasów został wyznaczony na podstawie opracowania ekofizjograficznego, w sprawie sporządzono także Prognozę oddziaływania na środowisko. Wyznaczony teren pełni funkcję lokalnego korytarza ekologicznego pomiędzy Lasem A. i doliną rzeki B., łączy obszary cenne przyrodniczo w spójną całość oraz odgradza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną od lasu. Korytarz ekologiczny nie stanowi formy ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody, jest to obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów, przeciwdziała fragmentacji ekosystemów. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje na etapie opracowania planu miejscowego sporządzania inwentaryzacji przyrodniczej. Organ podniósł, że uchwalenie planu nie wpłynęło na możliwość korzystania przez skarżącą z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Nadto uchwalony plan miejscowy znajduje oparcie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo zarzut naruszenia art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wyłożenie projektu uchwały do wglądu jednie na okres 21 dni kalendarzowych, a nie 21 dni roboczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wbrew zarzutom podniesionym przez stronę skarżącą na rozprawie przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B. (rejon ul. C.) nie doszło do naruszenia art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W niniejszej sprawie projekt miejscowego planu i prognoza oddziaływania na środowisko zostały wyłożone do publicznego wglądu w siedzibie organu w terminie od [...] grudnia 2010 r. do [...] stycznia 2011 r., a w dniu [...] grudnia 2010 r. przeprowadzono dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie (k. 13-15 akt adm.). W dyskusji tej wzięła udział m.in. skarżąca, która podniosła w szczególności kwestie związane z usytuowaniem na części działek korytarza ekologicznego. Skarżąca zgłosiła także uwagi w piśmie z [...] stycznia 2011 r. dotyczące m.in. prognozy oddziaływania na środowisko w zakresie wykazania kluczowego charakteru obszaru 15Zn,ZL, jako siedlisk i korytarzy fauny i flory. Do uwag tych ustosunkował się Prezydent Miasta B.w zarządzeniu z [...] lutego 2011 r., o czym poinformowano skarżącą pismem z [...] marca 2011 r. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z uzasadnieniem, po uwzględnieniu zgłoszonych uwag wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został ponownie wyłożony do wglądu w terminie od [...] do [...] sierpnia 2011 r. w siedzibie organu, przeprowadzono także dyskusję publiczną w dniu [...] sierpnia 2011 r. Zdaniem Sądu, do terminu wskazanego w art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu (tj. "na okres co najmniej 21 dni"), wobec nie sformułowania przez ustawodawcę zasad szczególnych, znajdują zastosowanie ogólne zasady liczenia terminów określone w k.p.a. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż do okresu 21 dni nie można wliczać dni wolnych od pracy. Dodatkowo trzeba zauważyć, że skarżąca miała zapewniony udział, jak też czynnie uczestniczyła, w procesie uchwalania spornego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez udział w dyskusji publicznej i zgłoszenie uwag. Strona nie wykazała, że prawa te zostały w jakikolwiek sposób ograniczone poprzez nie zapewnienie dłuższego terminu wglądu do stosownych dokumentów. Zasadniczą kwestię sporną w sprawie stanowi przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B. (rejon ul. C.) terenu o symbolu 15Zn,ZL obejmującego m.in. część działki skarżącej o nr geodezyjnym [...]pod teren zieleni naturalnej oraz teren lasów. W planie ustalono wyłączenie tego terenu z obszaru przeznaczonego pod zabudowę i urządzenie tam zieleni w dostosowaniu do warunków siedliskowych (§ 8 ust. 2 lit. a i c). Dokonując kontroli powyższych ustaleń należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3), a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu (pkt 9). Przepis art. 72 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: 1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami; 2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż; 3) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; 4) uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; 5) zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych; 5a) uwzględnianie potrzeb w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom; 6) uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania (ust. 4 i 5 art. 72). Plan miejscowy musi zatem uwzględniać wymogi związane z właściwym funkcjonowaniem środowiska przyrodniczego, wynikające przede wszystkim ze sporządzonego na jego potrzeby opracowania ekofizjograficznego. W Opracowaniu ekofizjograficznym dla terenu miasta B. wskazano, że w skali lokalnej najważniejszy jest ciąg ekologiczny doliny B., za pośrednictwem którego realizują się związki pomiędzy Puszczą K., Stawami D. i Doliną N. Odgałęzienia tego systemu pozwalają na wzajemne powiązania większych kompleksów leśnych i terenów otwartych na terenie miasta i poza nim. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miasta uwzględnia się także wymagania ochrony gruntów leśnych. Jak wskazał organ, w tym celu wyznaczony został teren o symbolu 15Zn,ZL przeznaczony pod teren zieleni naturalnej oraz teren lasów. Teren ten pełni funkcję lokalnego korytarza ekologicznego pomiędzy terenami znajdującymi się w sąsiedztwie Lasu A., a doliną rzeki B. Łączy on obszary cenne przyrodniczo w spójną całość, stanowi też strefę buforową, odgradzającą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną od lasu. Dodatkowo jest to częściowo teren okresowo podmokły z występującym łęgiem jesionowo-olszowym charakterystycznym dla dolin rzecznych, mającym zdolność magazynowania wody oraz występującym grądem typowym. Definicję korytarza ekologicznego zawiera ustawa o ochronie przyrody, która w art. 5 pkt 2 stanowi, iż jest to obszar umożliwiający migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Jednocześnie należy zauważyć, że korytarz ekologiczny w świetle obowiązujących przepisów nie funkcjonuje, jako forma ochrony przyrody (por. art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Z tego względu korytarz ekologiczny nie ma skonkretyzowanego celu ochrony, zadań ochronnych i nie obowiązują tam zakazy zapewniające skuteczne pełnienie określonych funkcji. Korytarze ekologiczne, jak słusznie podnosi organ, zapewniają funkcjonowanie przyrody, w szczególności przeciwdziałają fragmentacji ekosystemów. Od korytarza ekologicznego należy odróżnić użytek ekologiczny stanowiący formę ochrony przyrody opisaną w art. 42 ustawy o ochronie przyrody. W świetle tego przepisu użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Są to zatem pojęcia odmienne i nie ma podstaw do stosowania wobec korytarza ekologicznego zasad dotyczących wyznaczania użytku ekologicznego, czy możliwości wprowadzania przewidzianych dla użytku ekologicznego zakazów. Z tych względów w sprawie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia regulujących te kwestie przepisów art. 42, art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej należy wskazać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani inne przepisy nie przewidują na etapie opracowania projektu planu miejscowego sporządzania takich dokumentów, jak inwentaryzacja przyrodnicza. Inwentaryzacja przyrodnicza terenu w aspekcie ciągów migracyjnych fauny wykracza zatem poza przedmiot ustaleń planu miejscowego określony w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy. W sprawie natomiast, stosownie do wymogu zawartego w art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została sporządzona Prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Z. w B. (rejon ul. C.). Dokument ten odpowiada wymogom przewidzianym w art. 41 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zawiera on m.in. szczegółową analizę kwestii ustanowienia na obszarze objętym planem korytarza ekologicznego. W prognozie wskazano, że ważnym elementem przyrodniczym obszaru objętego opracowaniem jest występujący na wschodzie kompleks leśny, graniczący z Lasem A. W skład kompleksu wchodzi grąd typowy oraz zajmujący siedlisko okresowo podmokłe łęg jesionowo-olszowy. Grunty leśne wraz z otaczającymi je terenami niezabudowanymi stanowią element korytarza ekologicznego między Lasem A., a doliną rzeki B. Korytarze ekologiczne umożliwiają łączność pomiędzy obszarami przyrodniczymi, umożliwiają funkcjonalne wzmacnianie sytemu przyrodniczego. Jest to część systemu przyczyniająca się do zachowania równowagi przyrodniczej oraz trwałości procesów biologicznych. Tereny te stanowią swoiste szlaki komunikacyjne dla wielu gatunków roślin i zwierząt. Umożliwiają bezpieczną wędrówkę zwierzętom, a roślinom dają możliwość rozsiewania się. Zdaniem Sądu, przedstawione argumenty przekonują o zasadności przeznaczenia terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 15Zn,ZL pod teren zieleni naturalnej i teren lasów. Podkreślenia wymaga, że uchwalenie planu miejscowego nie wpłynęło na możliwość korzystania przez skarżącą z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Działka skarżącej to w większości działka rolna, w niewielkiej części zabudowana, w jednej trzeciej stanowiąca las. Stąd przeznaczenie w planie miejscowym nie całej działki, ale ok. 40 % jej powierzchni pod zabudowę w żaden sposób nie narusza interesu prawnego jej właścicieli. Wbrew zarzutom skargi, w przedmiotowym planie precyzyjnie określono zasady zagospodarowania poszczególnych terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi oddzielającymi obszary o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Działka skarżącej jest położona w części na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 12MN przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, a w części na obszarze 15Zn,ZL przeznaczonym pod teren zieleni naturalnej oraz teren lasów. Skarżąca stawia także zarzut naruszenia art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak zgodności treści planu z treścią studium, jednakże nie przedstawia jakiejkolwiek argumentacji na jego poparcie. Biorąc pod uwagę zapisy obu dokumentów, jak również wyjaśnienia organu, przedstawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści wskazanego przepisu wynika, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny z ustaleniami studium. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku w części dotyczącej osiedla Zawady polityka ochronna w stosunku do systemu przyrodniczego miasta przewiduje wyłączenie obszarów podstawowego systemu przyrodniczego z zainwestowania i zmiany dotychczasowych form użytkowania na funkcje niekolidujące z ochroną wartości przyrodniczych oraz tworzenie ciągów powiązań ekologicznych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego, ponadto polityka ochronna w stosunku do lasów i gruntów leśnych preferuje dolesienia na terenach przyległych do kompleksu leśnego A. i do istniejących zagajników. Zgodnie z obowiązującym Studium działka skarżącej położona jest zatem na obszarze przeznaczonym pod lasy oraz tereny niezabudowane do utrzymania i przekształceń. Jak podaje organ, przy opracowaniu planu rozpoznano stan środowiska, przydatność terenów do zabudowy, zebrano inne uwarunkowania prawne i przestrzenne. Zbadano również potrzeby terenowe miasta B. pod rozwój zabudowy jednorodzinnej oraz możliwości finansowe gminy związane z realizacją układu komunikacyjnego i infrastruktury technicznej należącej do zadań własnych gminy. Organ uwzględnił, że na terenie objętym planem istnieje rozproszona dawna zabudowa rolnicza lub usługowa oraz nowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w rejonie ul. C., nadto tereny przeznaczone pod zabudowę sąsiadują z terenami o wysokim potencjale przyrodniczym. Wzięto następnie pod uwagę, że przez teren opracowania po stronie wschodniej przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia. Jej pas technologiczny stanowi swego rodzaju barierę ekspansji przestrzennej. Teren za linią obniża się, pojawiają się zarośla i przylegające do kompleksu leśnego Lasu A., terenu bardzo cennego przyrodniczo, na części objętego ochroną prawną w formie rezerwatu. Względy te spowodowały, że w miejscowym planie na wschód od ul. L.pod zabudowę przeznaczono teren do linii wysokiego napięcia, pozostawiając dalszą część w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym i leśnym. Przedstawiona argumentacja wskazuje, ze opracowując plan miejscowy organ miał na uwadze m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy), a także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy). Wartości te zostały wyważone i dokonano wyboru rozwiązań, uwzględniających zarówno interes publiczny, jak i prywatny. Skarżąca może użytkować swoją nieruchomość w dotychczasowy sposób, jednocześnie jej cześć została przeznaczona pod zabudowę. Pozostała cześć nieruchomości znalazła się w granicach terenu przeznaczonego pod zieleń naturalną oraz lasy, co zapewnia prawidłowe funkcjonowanie przyrody, jednocześnie nie ogranicza skarżącej, która może ją tak, jak do tej pory użytkować. Z przedstawionych powyżej względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł o jej oddaleniu.