II SA/Bk 31/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty G. z dnia [...] października 2007 r. numer [...] oraz postanowienia Starosty G. z dnia [...] października 2007 r. o numerach [...]; 2. stwierdza, że opisane w pkt 1. orzeczenia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego K. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewody P. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] uchylono w całości decyzję Starosty G. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylającą własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. R. pozwolenia na budowę budynku obory o obsadzie [...] DJP, dwóch zamkniętych zbiorników na odchody zwierzęce o pojemności [...] m³ i [...] m³, zbiornika na gnojowicę o pojemności [...] m³ oraz płyty gnojowej do składowania obornika o powierzchni [...]m², na działkach nr [...] i [...] położonych we wsi G. gm. R. i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na wniosek J. R. z dnia [...] listopada 2006 r., Starosta G. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku obory o obsadzie [...] DJP, dwóch zamkniętych zbiorników na odchody zwierzęce o pojemności [...] m³ i [...] m³, zbiornika na gnojowicę o pojemności [...] m³ oraz płyty gnojowej do składowania obornika o powierzchni [...] m², na działkach nr [...] i [...]położonych we wsi G. gm. R.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2006 r. W dniu [...] października 2007 r. K. R. wystąpił do Starosty G. o wyjaśnienie, na jakiej podstawie zostało wydane pozwolenie na budowę odkrytego zbiornika na gnojowicę na działce nr [...] Wskazał, iż przedmiotowa działka jest współwłasnością w częściach po ½, a on jako współwłaściciel nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie wyrażał zgody na wykonanie zbiornika. W tym stanie rzeczy organ I instancji postanowieniami z dnia [...] listopada 2007 r. wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę i wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...]listopada 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wyżej opisanego zamierzenia. Od decyzji tej odwołał się inwestor – J. R. podnosząc, iż składając do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane był przekonany, że skoro jest właścicielem konkretnej części działki, to takie prawo posiada. Według odwołującego, to do organu należała ocena, czy złożone dokumenty spełniają wymagania określone przepisami prawa. Tymczasem organ prowadzący postępowanie mając wszystkie niezbędne dokumenty nie żądał ich uzupełnienia o prawidłowe oświadczenie. Nadto wskazał, iż na podstawie ostatecznej decyzji wybudował wszystkie obiekty budowlane objęte decyzją i w dniu [...] października 2007 r. zgłosił ten fakt Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G.. Organ odwoławczy po zbadaniu całości akt sprawy stwierdził, że skarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, ponieważ w istotny sposób narusza obowiązujące przepisy prawa. Po pierwsze w decyzji została powołana niewłaściwa podstawa prawna, ponieważ art. 155 kpa dopuszcza uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej za zgodą stron, czego organ nie uzyskał. Skarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania, a podstawą uchylenia decyzji w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego jest art. 151 § 1 pkt 2 kpa, który mówi, że organ po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Starosta G. uchylił własną decyzję w wyniku postępowania, które wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w decyzji zaś powołał błędną podstawę prawną - zamiast art. 151 kpa, art. 155 kpa. Uchylając zaś własną decyzję nie wydał nowej rozstrzygającej o istocie sprawy, do czego obliguje przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto postanowienie z dnia [...] października 2007 r. o wznowieniu postępowania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę również zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tymczasem Starosta G. wznowił to postępowanie z urzędu. Potraktowanie pisma K. R. jako wniosku o wznowienie postępowania było niewłaściwe, ponieważ zgodnie z art. 148 § 1 i 2 kpa podanie składa się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § i pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Budowana na działce inwestora trwała od listopada 2006 r. do października 2007 r., a zatem trudno przyjąć, że bezpośredni sąsiad nic nie wiedział o prowadzonych robotach budowlanych. Ponieważ wszystkie obiekty budowlane były objęte tym samym pozwoleniem na budowę nie został zachowany miesięczny termin, stąd też organ nie miał podstaw do wznowienia omawianego postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego podniesiono, iż organ administracji architektoniczno - budowlanej prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę rzeczywiście nie żądał od inwestora uzupełnienia wniosku o prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki nr [...], stanowiącej współwłasność J. R. i K.R.. Na wyrysie z mapy zasadniczej, na którym sporządzono projekt zagospodarowania terenu w opisie nieruchomości dotyczącej działki nr [...] wpisani są obaj współwłaściciele, tak więc organ posiadał wiedzę, że złożone oświadczenie jest nieprawidłowe, lecz nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku. Nie wskazał również, że projekt zagospodarowania jest sporządzony niewłaściwie, ponieważ mapa "urywa się" bezpośrednio przy zbiorniku na gnojowicę, co nie pozwalało na ocenę, czy w sąsiedztwie istnieją jakieś inne obiekty budowlane i czy zostały zachowane wymagane odległości. Pomimo to organ pierwszej instancji udzielił pozwolenia na budowę. Inwestor zaś projektowane obiekty wybudował w całości, zgłaszając ten fakt Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G.. W konkluzji organ odwoławczy uznał, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązujących przepisów, a organ nie miał podstaw do wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i uchylenia w tak wznowionym postępowaniu własnej decyzji. Z tych też względów uchylono w całości zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie organu I instancji. Nie godząc się z tym stanowiskiem K. R. wywiódł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.. Skarżący podniósł, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ jako współwłaściciel działki nr [...] nie był poinformowany o planowanej budowie. Wprawdzie inwestor powiadomił go o zamiarze budowy obory, to jednak ta w żaden sposób mu nie przeszkadzała, gdyż odległości zostały zachowane. Natomiast dopiero we wrześniu 2007 r. przy realizacji zbiornika otwartego w odległości 2 m od istniejącego silosu na kiszonkę zainteresował się budową, ponieważ istnienie otwartego zbiornika w odległości 2 m od silosu narusza wymagania stawiane przy hodowli krów, a on nie ma innej możliwości na lokalizację silosu. Skarżący podał, iż interweniował w tej sprawie w Starostwie Powiatowym w G. i Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. W wyniku tych interwencji Starosta G. wznowił postępowanie i uchylił własną decyzję, lecz wcześniej zbiornik został wykonany i zgłoszony do użytkowania w PINB w G.. Skarżący podał ponadto, iż złożył wniosek o zniesienie współwłasności i w chwili obecnej sprawa jest w toku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano, iż zasadniczo odnoszą się one do decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast nie dotyczą rozstrzygnięcia skarżonego do Sądu. Organ podkreślił, iż obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę zostały wykonane w całości i zgłoszone do użytkowania, dlatego też organ odwoławczy umorzył postępowanie organu I instancji. Dalsze postępowanie w tej sprawie będzie natomiast prowadził organ nadzoru budowlanego, który podejmie właściwe decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Kontrolna rola sądu administracyjnego polega zatem na sprawdzeniu, czy konkretna decyzja została wydana na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Na wstępie rozważeń podnieść należy, iż postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją może być wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa jedynie na wniosek strony. Takie postępowanie bezwzględnie nie może być podjęte z urzędu przez organ. W konsekwencji, decyzja wydana w tak nieprawidłowo wszczętym postępowaniu nie odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy za organem odwoławczym, iż postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązujących przepisów. Organ nie miał bowiem podstaw do wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i uchylenia w tak wznowionym postępowaniu własnej decyzji. Dodatkowo w decyzji powołano błędną podstawę prawną - zamiast art. 151 kpa, art. 155 kpa. Uchylając zaś własną decyzję nie wydano nowej rozstrzygającej o istocie sprawy, do czego obligował przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Jednakże z całą stanowczością stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie organu II instancji nie naprawiło tych uchybień. Decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzję i umorzeniu postępowania organu I instancji narusza obowiązujące w tym względzie przepisy prawa. Przede wszystkim podnieść należy, iż podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest typową decyzją kasacyjną. Podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji zawarta jest w art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, który stanowi, iż "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której (...) uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w pierwszej instancji". Istota tego rodzaju rozstrzygnięć odwoławczych polega na tym, iż organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym. Omawiany przepis stanowi zatem wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Należy jednak podkreślić, iż organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania. Ograniczenie to wypływa z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem odnosi się tylko do przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z literaturą przedmiotu przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania prowadzonego przed tym organem I instancji. W tym miejscu podnieść również należy, iż umorzenie postępowania I instancji stanowi ostateczne zakończenie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 624). Tymczasem analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż opisana wyżej sytuacja nie zachodzi w konkretnym przypadku. Kontrolowane postępowanie administracyjne wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie stało się bezprzedmiotowe. Pismo skarżącego z dnia [...] października 2007 r. nadal bowiem pozostaje nie rozpoznane. Przede wszystkim organ nie ustalił czy pismo to w ogóle należało potraktować jako wniosek strony o wznowienie postępowania z tej przyczyny, iż nie brała ona w nim udziału. Skoro zaś żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzja nie można domniemywać, to dopiero określenie tej okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości, mogło stanowić podstawę do przystąpienia do rozpoznania tego wniosku zgodnie z regułami zawartymi art. 145 – 152 kpa. Powołane wyżej przepisy stanowią, iż organ w pierwszej kolejności bada tzw. formalne przesłanki warunkujące wznowienie postępowania, a mianowicie czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy powołano się w nim na jedną z podstaw wznowienia wyczerpująco wymienionych w przepisach art. 145 § 1 i art. 145a kpa, czy dochowano terminu do zgłoszenia wniosku z art. 148 kpa. Jest to pierwsza faza postępowania wznowieniowego, która może zakończyć się dwoma rodzajami rozstrzygnięcia. W przypadku łącznego spełnienia w/w przesłanek następuje wszczęcie postępowania w sprawie w formie postanowienia – art. 149 § 1 kpa. Odmowa zaś wznowienia zapada w drodze decyzji na podstawie art. 149 § 3 kpa, gdy wznowienie jest niedopuszczalne czy to z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu. Na tym etapie postępowania zwanym wstępnym nie jest natomiast dopuszczalne badanie czy przyczyny wznowienia rzeczywiście występują i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzenie powyższych faktów może być wyłącznie efektem postępowania po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i musi być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa kończącej drugą fazę postępowania wznowieniowego, zwaną rozpoznawczą. Inaczej mówiąc jak długo organ administracji publicznej nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 kpa, wszystkie rozważania i czynności merytoryczne na tym etapie postępowania są niedopuszczalne. W konsekwencji rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstawy wznowienia na etapie wydawania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Przechodząc do meritum spawy stwierdzić należy, iż umorzenie postępowania w przypadku wznowienia postępowania należy rozważać na podstawie art. 105 § 1 kpa. Nie stanowi, zatem podstawy umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania wykonanie decyzji. Podkreśla to, NSA w wyroku z dnia 8 września 1987 r., IV SA 418/08 (ONSA 1988, Nr 1, poz. 8), wskazując, iż "wykonanie obowiązków nałożonych na stronę decyzją ostateczną nie stanowi – w rozumieniu art. 105 kpa – przesłanki umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją." W tych uwarunkowaniach nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego o prawidłowości umorzenia postępowania w sprawie z tej przyczyny, iż obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę zostały wykonane w całości i zgłoszone do użytkowania. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji. Na podstawie zaś art. 135 p.p.s.a., celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skargą uchylono postanowienia Starosty G. z dnia [...] października 2007 r. nr [...]i nr [...]. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie treść wyżej wskazanych przepisów prawa i prawidłowo je stosować. W pierwszej kolejności powinien zatem ustalić, czy pismo skarżącego z dnia [...] października 2007 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. o pozwoleniu na budowę. W przypadku potwierdzenia przez skarżącego tej okoliczności, organ zobowiązany jest dokonać oceny spełnienia przez wniosek przesłanek formalnych, tj. podstaw wznowienia. W zależności od efektów tej oceny, w przypadku łącznego spełnienia przesłanek winno nastąpić wszczęcie postępowania w sprawie w formie postanowienia – art. 149 § 1 kpa. Natomiast w przypadku, gdy wznowienie okaże się niedopuszczalne czy to z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu organ winien odmówić wznowienia w drodze decyzji na podstawie art. 149 § 3 kpa. W konsekwencji przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy będzie wyłącznie efektem postępowania po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i nastąpi w decyzji określonej w art. 151 kpa kończącej drugą fazę postępowania wznowieniowego, zwaną rozpoznawczą.