II SA/Bk 31/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. i J. J. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym J. i J. J. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. , Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr[...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: [...]WINB w B.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. i J. J. z dnia [...] listopada 2013 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB w Z.) z dnia [...] października 2013 r., nr[...], nakazujące J. i J. J. zamieszkałym w miejscowości G. [...], gmina Z. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy wykonywaniu rowu melioracyjnego na działce nr [...] na terenie gruntów wsi G. i nakładające na J. i J. J. obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów, projektu zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy, a także ostatecznej decyzji pozwolenia wodno – prawnego na wykonanie obiektu budowlanego melioracji szczegółowej – rowu melioracyjnego. Postanowienie [...]WINB w B. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. PINB w Z., na podstawie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), nakazał J. i J.J. zamieszkałym w miejscowości G. [...], gmina Z. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy wykonywaniu rowu melioracyjnego na działce nr [...] na terenie gruntów wsi . i nałożył na nich obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów, projektu zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy, a także ostatecznej decyzji pozwolenia wodno – prawnego na wykonanie obiektu budowlanego melioracji szczegółowej – rowu melioracyjnego. Pismem z dnia [...] października 2013 r., J. i J. J. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr[...], [...]WINB w B., na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W sprawie podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Z treści przepisów nie wynika możliwość wniesienia zażalenia na to postanowienie. Na powyższe postanowienie J. i J.J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazali szereg okoliczności, w tym fakt, że w ich ocenie, nie wykonali oni przedmiotowego rowu, a zatem organ nie miał czego wstrzymywać. Ponadto stwierdzili, że postanowienie nakłada na nich jako właścicieli działki obowiązki, które są sprzeczne z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w B. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji II instancji ustalił istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji jest art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Organ ten ustalił, że na działce stanowiącej własność J. i J. J. wykonany został rów melioracyjny oraz, że nie posiadają oni żadnej dokumentacji dotyczącej jego wykonania. Wobec powyższego wydał decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nakazującą Państwu J. wykonanie szeregu czynności. Decyzja ta została uchylona decyzją [...]WINB w B. z dnia [...] września 2013 r. Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji ustalił, że Państwo J. nie otrzymali pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w postaci rowu melioracyjnego. Wykonanie takiego rowu wymaga zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, którego jednak zainteresowani nie posiadają. Roboty te stanowią zatem samowolę budowlaną, którą należało legalizować na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z art. 144 k.p.a. wynika, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, co oznacza, że art. 134 k.p.a. ma również zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalność odwołania lub zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Przyczyny podmiotowe dotyczą zaś sytuacji wniesienia odwołania lub zażalenia przez jednostkę, która nie posiada legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, bowiem przepisy obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. w dacie wydania postanowienia przez PINB w Z. z dnia [...] października 2013 r. nie przewidywały możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia w toku instancji. Zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Prawo budowlane zawiera szereg przypadków wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków na mocy postanowienia organu nadzoru budowlanego. Dotyczy to postanowień wydawanych w trybie art. 48 ust. 2 i 3, art. 49b ust. 2 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże tylko art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego przyznaje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Powyższe oznacza zatem, że skoro ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani przepisy Prawa budowlanego nie przyznają prawa do wniesienia zażalenie na postanowienie wydane na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, to zażalenie takie stronie nie przysługuje. Zasadnie zatem organ II instancji, na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji. Zauważenia jednak wymaga, że z mocy art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zatem strona skarżąca będzie uprawniona do kwestionowania postanowienia PINB w Z. z dnia [...] października 2013 r. dopiero w ewentualnym odwołaniu od decyzji wydanej co do istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec o oddaleniu skargi. W tym miejscu wyjaśnienia jednak wymaga, że rozstrzygnięcie Sądu omyłkowo przybrało formę odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia było orzeczenie na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zwrocie skarżącym wpisu sądowego.