II SA/Bk 310/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Z. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] marca 2008 roku nr [...], na podstawie której odmówiono Z. Ch. przyznanie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności na święta i leków. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. Z. Ch. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z prośbą o udzielnie pomocy finansowej w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu części żywności na święta i stałych leków. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni (inwalidka II grupy) prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z mężem (inwalida I grupy). Źródłem ich dochodu są renty w wysokości 497,43 zł i 866,65 zł. Na tej podstawie organ przyjął, iż łączny miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni wynosi 1364,08 i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego o kwotę 662,08 zł. Jednocześnie organ przytoczył treść art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowiącego, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie lub rodzinie, których dochody przekraczają ustawowe kryteria może być przyznane wsparcie finansowe. Organ podniósł przy tym, że świadczenie to ma charakter fakultatywny i może być przyznane w szczególnie uzasadnionym przypadku, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Dodatkowo organ wskazał, iż ośrodek ma ograniczone możliwości finansowe i tak dzieli posiadane środki, by wystarczyło ich dla jak największej liczby oczekujących pomocy na zaspokojenie priorytetowych potrzeb. Mając powyższe na uwadze Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. odmówił przyznania wnioskodawczyni pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na święta i leki. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. Ch., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nie uwzględnieniu częstotliwości składanych wniosków o przyznanie specjalnych zasiłków celowych oraz faktycznej liczby stanu członków rodziny, a także "podkryterium" dochodowego na konieczne utrzymanie i leczenie, zgodnie z przedstawionymi dowodami, co miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem odwołującej należy jej się pomoc w każdym przypadku złożenia przez nią wniosku z powodu niskich dochodów i ubóstwa. Na tej podstawie wniosła o zmianę zaskarżonych decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził – przytaczając treść regulacji art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 2 oraz art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U z 2004, nr 64, poz. 593 z późn. zm.) - że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, warunkujący przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego. Z. Ch. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem W. Ch., a łączny ich miesięczny dochód wynosi 1364,08 zł. W związku z powyższym, że przekroczony jest dochód miesięczny rodziny określony w art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy Kolegium uznało, że skarżąca nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego na zasadach ogólnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło również, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. nie posiada wystarczających środków na przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 41, gdyż środki finansowe przeznaczone na zasiłki celowe w 2008 r. wynoszą 425.500 złotych, z czego 50% środków zostanie wydatkowanych na zakup 600 ton węgla dla podopiecznych, zatem miesięcznie do rozdysponowania na zasiłki celowe ośrodek posiada kwotę 17.729 zł. Z kwoty tej w pierwszej kolejności zasiłki celowe otrzymają: 1. osoby samotne bez dochodu, 2. osoby samotne, których źródłem utrzymania jest tylko dodatek mieszkaniowy, 3. niepełne rodziny wielodzietne mające na utrzymaniu dzieci do lat 10, których źródłem utrzymania jest tylko zasiłek rodzinny i dodatek mieszkaniowy, 4. pełne rodziny wielodzietne, których dochód stanowi jedynie zasiłek rodzinny i dodatek mieszkaniowy, 5. rodziny, w których występują długotrwałe choroby, niepełnosprawność i ponoszone są koszty leczenia, posiadające dochód niższy od ustawowego kryterium dochodowego, 6. pozostałe osoby i rodzinny posiadające dochód niższy od ustawowego kryterium dochodowego. Na tej podstawie organ wskazał, iż specjalne zasiłki celowe, o których mowa w art. 41, będą więc przyznawane pod warunkiem posiadania przez ośrodek środków na tę formę pomocy. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż rodzina skarżącej ponosi miesięczne wydatki na mieszkanie w wysokości 271 zł oraz wydatki na leki, (które zgodnie z załączonymi do podania rachunkami wynosiły w miesiącu styczniu 2008 r. - 122,36 zł, a w lutym 2008 r. - 57,27 zł). Skarżąca poniosła także wydatek na usługi optyka w wysokości 100 zł. Łącznie wydatki poniesione przez rodzinę skarżącej stanowią kwotę 550,63 zł, co stanowi 40,37% miesięcznego dochodu jej rodziny. W związku z tym organ stwierdził, że rodzinna skarżącej ma możliwość zabezpieczenia swoich potrzeb własnymi środkami finansowymi, bez specjalnego zasiłku celowego przyznanego ze środków Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że zwrot wydatków na już zakupiony towar (w rozpatrywanej sprawie na zakup leków i wymianę okularów) w ogóle nie mieści się w zakresie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że częstotliwość składania przez skarżącą wniosków o przyznanie specjalnego zasiłku celowego pozostaje bez wpływu na przyznanie tej formy pomocy. Przyznanie specjalnego zasiłku celowego warunkowane jest wystąpieniem u wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego przypadku", który wskazywałby, że z wykorzystaniem własnych środków i możliwości nie może on zaspokoić swoich potrzeb. W rodzinie skarżącej taki przypadek nie wystąpił, gdyż jak wykazano wyżej posiadanymi środkami w wysokości 1364,08 zł miesięcznie jest ona w stanie zaspokoić swoje wydatki na mieszkanie i zakup leków oraz pozostaje jej na żywność kwota 813,45 zł. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła Z. Ch., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Wskazała również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydając zaskarżoną decyzję naruszyło zasadę jawności postępowania z powodu braku możliwości wglądu do akt sprawy w celu uzupełnienia materiału dowodowego, a także braku zawiadomienia o terminie posiedzenia. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie jej skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie generalnie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 §1 w zw. z art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje tylko w takim przypadku, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008r. jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2008r. Postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia 25 lutego 2008r. o przyznanie zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu części żywności świątecznej i leków. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.). Celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 ustawy. Pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają jednocześnie dwa kryteria a mianowicie kryterium dysfunkcji, o którym mowa w art. 7 ustawy między innymi ubóstwo, sieroctwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy. W odniesieniu do osób w rodzinie od dnia 1 października 2006r., kwota dochodu skorygowana przepisem §1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. nr 135, poz. 950), wynosi 351zł. W stanie faktycznym sprawy organy obu instancji zasadnie uznały, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego, gdyż miesięczny dochód jej dwuosobowej rodziny wynosi 1364,08 zł i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej o kwotę 662 zł (1364,08 – 2 x 351 zł). W tej sytuacji brak było podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego na zasadach ogólnych, zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przyznanie tego świadczenia, uzależnione jest przede wszystkim od spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, o czym stanowi art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza cytowany w/w przepis art. 41 ustawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy – (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej – (art. 3 ust. 4 ustawy). Ponadto udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest niewątpliwie z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom, o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednocześnie dla jej określenia posłużył się pojęciem nieostrym, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w przepisie ogólnej normy i nadania jej treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygniecie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów rozpoznawanej sprawy, sąd administracyjny stwierdza, że organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i dokonały prawidłowej wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 41 pkt 1 ustawy pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Organy administracji publicznej dokonały bowiem analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącego i słusznie przyjęły, że oceniając możliwość udzielenia Z. Ch. zasiłku specjalnego celowego należy mieć na względzie fakt, że nie tylko uzyskuje ona wspólnie z mężem stały dochód przekraczający obowiązujące kryterium dochodowe, ale jednocześnie po odliczeniu comiesięcznych wydatków rodziny skarżącej pozostaje jej jeszcze na swoje utrzymanie ponad 50% miesięcznych dochodów. Nie zachodzi zatem szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na konieczność przyznania specjalnego zasiłku celowego, tym bardziej, iż możliwości finansowe ośrodka są bardzo ograniczone, a zasiłki specjalne przyznawanie są w zasadzie na zaspokojenie jedynie priorytetowych potrzeb bytowych wnioskodawców. W tym miejscu podkreślić należy, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie dowolnych celów w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie na podnoszenie standardów ich codziennego funkcjonowania. Z ustawowych zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Z woli art. 4 ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. W przypadku skarżącej, który ma stałe źródła dochodu a więc stabilną sytuację materialną, nie ma przeszkód, aby przy racjonalnym wykorzystaniu środków pieniężnych zabezpieczała podstawowe potrzeby bytowe swojej rodziny takie jak: zakup żywności, ponoszenie opłat eksploatacyjnych czy też zakup leków we własnym zakresie. Tymczasem częstotliwość udzielanej pomocy społecznej jak i jej wysokość świadczą o tym, że skarżąca stara się cały ciężar swego utrzymania przerzucać na ośrodek pomocy społecznej, przyjmując bierną postawę roszczeniową. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu nie uwzględnienia wszystkich dowodów oraz przedłożenie ich do akt sprawy na rozprawie w dniu [...] lipca 2008 roku wskazać należy, że sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność rozstrzygnięcia zapadłego w zaskarżonym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i prawa materialnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty jego podjęcia. Tym samym nie może przeprowadzać nowego postępowania dowodowego, a tym bardziej oceniać materiały dowodowe zgromadzone już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd ten nie jest bowiem organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym, lecz jest wyposażony w uprawnienia o charakterze kasacyjnym w stosunku do orzeczeń zapadłych w tym postępowaniu. Jeśli stwierdzi, że zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej są niezgodne z prawem, to orzeka o pozbawieniu mocy obowiązującej zaskarżonego aktu lub czynności. W innym przypadkach oddala skargę. Sąd nie znajduje również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem II instancji. Prawdą jest, iż organy administracyjne nie mogą uchylić się od obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak to w interesie strony, podnoszącej zarzut naruszenia przepisu art. 10 kpa, leży wykazanie wpływu tego uchybienia na wynik sprawy albowiem Sąd każdy przypadek bada indywidualnie (vide uchwała 7 sędziów z dnia 25.04.2005r. NSA w Warszawie w sprawie sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66). Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu administracyjnego, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Z. Ch. ograniczyła się do zgłoszenia zarzutu, nie popierając go żadnymi twierdzeniami i nie przytaczając jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że faktyczne zagwarantowanie jej w tej konkretnej sprawie prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego wpłynęłoby na podjęcie innej decyzji. Postawiony zarzut zobowiązuje sąd do sprawdzenia, czy rzeczywiście jest prawdziwy, jednak ma to uzasadnienie tylko w przypadku, gdy istnieją jakiekolwiek podstawy do przypuszczenia, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie została wzięta w całości pod uwagę, nie odzwierciedla rzeczywistości, czy jest niepełna, a jej uzupełnienie mogłoby nastąpić, gdyby strona wypowiedziała się przed wydaniem rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie podstaw do postawienia takiej tezy nie ma, tym bardziej, że aktywne uczestnictwo w postępowaniu i współpraca skarżącej z organem I instancji (np. w trakcie wywiadu środowiskowego) wskazują, iż w postępowaniu przed tym organem wyczerpała ona wszelkie możliwości udowodnienia swojej sytuacji życiowej. Końcowo należy jedynie dodać, że nie ma wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie fakt ponoszenia wydatków związanych z utrzymanie dwóch psów. Charakter świadczeń z ustawy o pomocy społecznej wskazuje bowiem, że są one skierowane na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych osób i ich rodzin. Nadto zakres wnioskowanego świadczenia tj. dofinansowanie żywności na święta i zakup leków, nie dotyczy utrzymania psów. Podkreślić dodatkowo należy, że dofinansowanie z tytułu posiadania, ale tylko psa przewodnika można otrzymać, po spełnieniu przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 roku w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2007 roku, nr 245, poz. 1810), a więc w trybie odrębnym od przyznania wnioskowanego świadczenia w sprawie niniejszej. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).