II SA/Bk 310/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi A. N. i M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania robót naprawczych oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W dniu (...).11.2013r. Wójt Gminy B. wszczął na wniosek H. A. postępowanie w sprawie naruszenia przez skarżących A. i M. N. stosunków wodnych na działce o numerze (...) położonej we wsi P. ze szkodą dla gruntów nieruchomości sąsiedniej należącej do H. A., oznaczonej jako działka o numerze (...). Wnioskodawczyni zarzucała sąsiadom, że poprzez podwyższenie terenu działki (...) w stosunku do jej nieruchomości, samowolne wykonanie drenażu i ułożenie kostki brukowej, dochodzi do podtopień jej działki. Decyzją z dnia (...) maja 2014r. Wójt Gminy B. powołując się na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nakazał M. N. i A. N. wykonanie robót naprawczych przewidzianych opinią biegłego z zakresu melioracji wodnych, której to opinii wnioski i projekt robót naprawczych, Wójt uczynił integralną częścią decyzji. Roboty likwidujące naruszenie stosunków wodnych miały polegać na dobudowaniu ogrodzenia wzdłuż całej granicy z nieruchomością H. A., ułożeniu wzdłuż całego ogrodzenia drenażu i wykonaniu szczelnego korytka betonowego z wylotem do rowu przydrożnego usytuowanego w pasie drogowym. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) lipca 2014r. SKO w B. nie podzieliło zarzutów odwołań zarówno skarżących małżonków N., jak i inicjatorki postępowania H. A. W trakcie sprawdzania przez Wójta Gminy B. wykonania decyzji ostatecznej okazało się, że małżonkowie N. nie otrzymali zgody Powiatowego Zarządu Dróg w B. na podłączenie drenażu ich nieruchomości do rowu przydrożnego. Zarządca drogi w piśmie okazanym pracownikowi dokonującemu kontroli wykonania obowiązku, powołał się na art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, który mówi o tym, że zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi. Stanowisko powyższe zarządca drogi powiatowej potwierdził w wydanej - na wniosek skarżącego - decyzji z dnia (...) listopada 2014r., odmawiającej - z powołaniem się na art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne – zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogi powiatowej Nr (...) w miejscowości P. drenażu o średnicy 50 mm celem odprowadzenia wód z posesji o numerze porządkowym 119 do rowu przydrożnego. Powyższa decyzja zarządcy drogi stała się impulsem do podjęcia przez SKO w B. jako organ nadzoru, działań nadzorczych w stosunku do własnej decyzji ostatecznej z dnia (...) lipca 2014r. W dniu 13 stycznia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia (...) lipca 2014r. utrzymującej w mocy obowiązek wykonania robót naprawczych z uwagi na niewykonalność decyzji tj. z powołaniem się na wadę kwalifikowaną przewidzianą art. 156 par. 1 pkt 5 K.p.a. Decyzją z dnia (...) lutego 2015r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność w całości wcześniejszej własnej decyzji ostatecznej z (...) lipca 2014r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy B. z dnia (...) maja 2014r. znak (...), zobowiązującej małżonków N. do wykonania robót naprawczych opisanych decyzją. Skład Kolegium uznał, że wystąpiła w sprawie trwała niewykonalność decyzji Wójta z dnia (...) maja 2014r. H. A. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., domagając się wykonania przez sąsiadów robót zapobiegających szkodom na jej działce. Decyzją z dnia (...) lutego 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekające w innym składzie osobowym, po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło o uchyleniu decyzji własnej z dnia (...) lutego 2015r. i odmowie stwierdzenia nieważności wydanej w postępowaniu zwyczajnym własnej decyzji odwoławczej z dnia (...) lipca 2014r. i decyzji organu I instancji z dnia (...) maja 2014r. W ocenie drugiego składu Kolegium, nie zaistniała w sprawie niewykonalność prawna i faktyczna decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Kolegium stwierdziło, że zakaz określony art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych nie uniemożliwia wykonania obowiązków nałożonych decyzją Wójta na małżonków N. Przepis art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych zakazuje bowiem odprowadzania do rowów przydrożnych wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych, a nie obejmuje odprowadzania do rowu przydrożnego wód opadowych i roztopowych. Drenaż o średnicy 50 mm, obowiązek wykonania którego nałożony został decyzją Wójta na małżonków N., nie jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych. Wprawdzie przepis art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m zalicza do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, ale tylko wówczas, jeżeli urządzenia takie służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne tj. gdy służą polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Przedmiotowy zaś drenaż służyć ma odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z działki a nie któremukolwiek z celów wymienionych w art. 70 ust.1 ustawy Prawo wodne. Kolegium nie dopatrzyło się też istnienia innego przepisu prawa formułującego zakaz lub nakaz uniemożliwiający zastosowanie się do obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. Wyrażony decyzją zarządcy drogi brak zezwolenia na odprowadzenie wód do rowu przydrożnego nie świadczy o prawnej niewykonalności decyzji z dwóch powodów. Stanowisko zarządcy drogi zostało wyrażone już po wydaniu decyzji Wójta Gminy a ponadto nie jest przeszkodą nieusuwalną. Brak jest także podstaw do przyjęcia, zdaniem Kolegium, że decyzja Wójta jest niewykonalna z przyczyn technicznych. Kolegium nie stwierdziło także, aby w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy B. zachodziła którakolwiek z pozostałych przesłanek nieważności określonych w art. 156 par. 1 K.p.a. Skargę do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wywiedli małżonkowie N. Zarzucili decyzji naruszenie przepisów: - art. 7, 77 par. 1 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że decyzja Wójta Gminy B. nie jest niewykonalna prawnie oraz, że stanowisko zarządcy drogi nie jest przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta a także, że nałożony decyzją Wójta obowiązek wykonania drenażu o średnicy 50mm nie jest wykonaniem urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, - art. 73 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że zobowiązanie do wykonania drenażu o średnicy 50 mm nie jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, - art. 156 par. 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że zobowiązanie do wykonania w pasie drogowym drenażu o średnicy 50 mm celem odprowadzenia wód z posesji oraz brak zarządcy drogi na dokonanie tej czynności nie jest trwałą przeszkodą do wykonania decyzji Wójta, - art. 39 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą jego wykładnię i niezasadne przyjęcie, że nałożony decyzją Wójta obowiązek wykonania drenażu o średnicy 50 mmm, nie jest czynnością objętą hipotezą tego przepisu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ocena wykonalności decyzji nie może wiązać się tylko z datą wydania tej decyzji, lecz musi uwzględniać także okoliczności zachodzące później. W odniesieniu do decyzji objętej nadzwyczajnym postępowaniem, zaistniała niewykonalność prawna polegająca na tym, że z wykonaniem decyzji związane byłoby naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 39 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten nie odnosi się bezpośrednio do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, gdyż wskazuje jedynie przykładowo zakaz odprowadzania wody z takich urządzeń do rowów przydrożnych. Wody opadowe i roztopowe nie mogą prowadzić do uszkodzenia drogi i taki jest cel zakazów z art. 39 ustawy o drogach publicznych . Skarżący zwrócili też uwagę, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych mówi o "urządzeniach melioracyjnych" a nie "urządzeniach melioracji wodnych". Działania podjęte przez nich dla wykonania decyzji naprawczej Wójta stanowiłyby czyn niedozwolony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Skład orzekający Sądu zgadza się bowiem z oceną prawną organu wydającego zaskarżoną decyzję o niezaistnieniu w sprawie niewykonalności decyzji ostatecznej Wójta Gminy B. z dnia (...) maja 2014r. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 par. 1 pkt 5 K.p.a. tj. z powodu niewykonalności decyzji, uzależnione jest od spełnienia łącznie dwóch przesłanek: - istnienia stanu niewykonalności decyzji w momencie wydania tejże decyzji, oraz - trwałego charakteru niewykonalności decyzji. Innymi słowami, w świetle dyspozycji art. 156 par. 1 pkt 5 K.p.a., decyzja jest wadliwa tylko wtedy, jeśli była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Ani zmiana stanu faktycznego po wydaniu decyzji ani czasowa niewykonalność decyzji, nie czyni takiej decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną, uzasadniającą wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Niewykonalność decyzji może być faktyczna lub prawna. Niewykonalność faktyczna zachodzi wtedy, gdy brak jest technicznych możliwości wykonania decyzji. Niewykonalność prawna decyzji ma miejsce wówczas, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do okoliczności kontrolowanego postępowania administracyjnego, zauważyć należy, że przeszkoda w wykonaniu decyzji Wójta Gminy B. z dnia (...) maja 2014r. pojawiła się dopiero po upływie 6 miesięcy od wydania decyzji, kiedy to w okresie sprawdzania wykonania przez skarżących obowiązków nałożonych w decyzji, a mających usunąć skutki naruszenia stosunków wodnych na gruncie, skarżący powołali się na wydaną w dniu (...) listopada 2014r. decyzję Dyrektora Powiatowego zarządu Dróg w B. odmawiającą skarżącemu M. N. zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr (...) w miejscowości P., drenażu celem odprowadzenia wód z posesji Nr (...) do rowu przydrożnego. W dacie wydawania przez Wójta Gminy B. decyzji naprawczej tj. w maju 2014r. na gruncie istniał taki stan, że do rowu przydrożnego zlokalizowanego w pasie drogi powiatowej przebiegającej przez P., z nieruchomości skarżących odprowadzane były wody z rynien dachowych, czyli opadowe oraz gruntowe (rurą PCV100 oraz drenażem). Powyższe wprost wynika ze szkicu stanu istniejącego, sporządzonego przez biegłego z zakresu budownictwa wodnego i melioracji powołanego do wydania na potrzeby postępowania opinii w sprawie naruszenia przez skarżących stosunków wodnych na działce (...) ze szkodą dla nieruchomości H. A. (k. 47 akt administracyjnych) i zostało potwierdzone na rozprawie przez skarżącego. Ani stan istniejący na gruncie w listopadzie 2013r. ani charakter przewidzianego drenażu, nie przemawiał za istnieniem przeszkody w określeniu działań naprawczych w taki sposób, który przewidywał odprowadzenie nadmiaru wód opadowych i roztopowych z własnej posesji skarżących w sposób zgodny z dotychczasowym, naturalnym kierunkiem spływu wód (w stronę pasa drogowego drogi powiatowej, co jest bezsporne). Już z tej okoliczności, że przeszkoda w wykonaniu działań naprawczych przewidzianych decyzją Wójta pojawiła się już po wydaniu decyzji, a nie występowała w dacie jej wydawania, nie można było uznać, że decyzja w dacie jej wydawania obarczona była cechą niewykonalności w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 K.p.a. Trafnie skład orzekający SKO zauważył jednak, że również nasuwa wątpliwości ocena zaistnienia drugiej przesłanki niewykonalności decyzji. Trwała niewykonalność decyzji oznacza bowiem całkowitą nieusuwalność przeszkody dla jej wykonania. Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 20009r. sygn. II OSK 620/08 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) niewykonalność decyzji nie może być definiowana względami ekonomicznymi i finansowymi, trudnościami technicznymi ani też negatywnym nastawieniem adresatów decyzji, czy innych podmiotów do wykonania decyzji, a istnienie przeszkód niemożliwości wykonania decyzji powinno być udowodnione, zwłaszcza, że chodzi o stan faktyczny i prawny, który istniał jeszcze przed datą doręczenia (ogłoszenia) decyzji. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący podejmował kroki w kierunku podważenia stanowiska zarządcy drogi nie zezwalającego na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do rowu przydrożnego i to mimo oczywistego w dacie wydawania decyzji Wójta faktu odprowadzania takich wód do rowu przydrożnego z drugiej strony posesji skarżących. Sformułowane na etapie wykonania decyzji Wójta Gminy B. stanowisko zarządcy drogi, poddane zostało – jak wynika z akt administracyjnych – krytyce biegłego, specjalisty z zakresu budownictwa wodnego i melioracji, z uwagi na błędność zaliczenia przewidzianego do wykonania drenażu do doprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu zabudowy jednorodzinnej do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W niniejszym postępowaniu sądowym wkraczanie w prawną ocenę stanowiska zarządcy drogi jest niedopuszczalne, albowiem nie jego działanie jest przedmiotem obecnej kontroli sądowej. Wskazanie na dyskusyjny charakter stanowiska zarządcy drogi jest potrzebne jedynie dla podkreślenia potencjalnej możliwości usunięcia przeszkody w wykonaniu ostatecznej decyzji, a tym samym zaakcentowania braku istnienia trwałej przeszkody w wykonaniu decyzji, czyli przeszkody nie do usunięcia. Związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia, którym była ocena ważności decyzji opartej na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, wydanej przez Wójta, czyni trafiającym w próżnię zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 39 ustawy o drogach publicznych. Reasumując, trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało zaskarżoną decyzją, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy B. z dnia (...) maja 2014r. Z tych przyczyn skargę jako niezasadną Sąd oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).