II SA/Bk 310/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2017 roku o numerze [...]; 2. zasądza od Wojewody . na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak [...] Starosta B. orzekł o zwrocie udziałów w wywłaszczonej nieruchomości składającej się obecnie z działek nr [...] o powierzchni 0,0018 ha (powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,0095 ha) oraz nr [...] o powierzchni 0,0042 ha (powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,0138 ha), stanowiących własność Gminy B., położonych w obrębie ewidencyjnym nr [...] - z uwagi na zbędność dla celów wywłaszczenia. Orzeczony zwrot dotyczył udziałów w wysokości: 1/3 na rzecz T. Ł. oraz 1/6 na rzecz M. P. Starosta ustalił również wysokość zwaloryzowanego i podlegającego zwrotowi odszkodowania w kwotach odpowiednio 36,63 zł i 18,31 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina B., która zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej K.p.a. W ocenie odwołującej się, organ pierwszej instancji nieprawidłowo skoncentrował się wyłącznie na fragmencie zwracanej nieruchomości, w oderwaniu od całej nieruchomości wywłaszczonej w 1969 r. pod budowę [...] w B., w dacie wywłaszczenia posiadającą powierzchnię około 1,1497 ha. Zdaniem Gminy, nie uzyskano także archiwalnych zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dotyczących obszaru objętego postępowaniem zwrotowym, które mogłyby potwierdzić realizację celu wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przedstawił zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynikające z art. 136, art. 137 oraz art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Ustalił również stan faktyczny sprawy identycznie jak organ pierwszej instancji i w całości podzielił jego ocenę prawną sprawy. Wskazał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] grudnia 1969 r. dokonano wywłaszczenia i orzeczono o odszkodowaniu za wywłaszczenie w stosunku do nieruchomości położonych w B. między [...] a szosą do K., oznaczonych na wyrysie geodezyjnym sporządzonym przez Miejską Pracownię Geodezyjną w B. i wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej za numerem [...] w dniu [...] sierpnia 1969 r. Decyzją objęta była m.in. nieruchomość składająca się z działek nr [...] o powierzchni 0,0063 ha i nr [...] o powierzchni 0,0064 ha, stanowiąca wówczas własność lub będąca w posiadaniu (według operatu ewidencji gruntów) G. B. c. J., D. S. s. J., D. H. s. J. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, jak wskazał organ odwoławczy, że nieruchomości zostały przeznaczone decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] listopada 1967 r., znak [...] pod budowę ulicy [...]. Część dawnych działek nr [...] wchodzi obecnie w skład działek nr [...] i nr [...] stanowiących własność Gminy B.. Z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu [...] maja 2016 r. wynika, że działki nr [...] od strony wschodniej graniczą z ul. [...] (obecnie ulica [...]); od strony północnej i południowej przylegają do terenów zagospodarowanych jako pas zieleni wzdłuż tej ulicy oraz parkingi i droga dojazdowa wzdłuż budynków biurowych; od strony zachodniej sąsiadują z nieruchomością zabudowaną budynkami zakładu produkcyjnego. Teren działek nr [...] w części jest utwardzony płytami chodnikowymi ułożonymi wokół budynku biurowca, w części utwardzony jest trylinką i wykorzystywany jako dojazd z ulicy [...] do okolicznej zabudowy, pozostała część jest porośnięta trawą. Na działce nr [...] znajduje się słup telefoniczny oraz studzienka kanalizacji deszczowej. Zdaniem organu odwoławczego, ustalenia powyższe wskazują, że obszar działek nr [...] stanowi teren niezagospodarowany pod cel wywłaszczenia, tj. budowę ulicy. Obszar przedmiotowych działek zlokalizowany jest poza istniejącym pasem drogowym, porośnięty jest trawą, na części ułożone są płyty chodnikowe jako utwardzenie terenu wokół budynku biurowca oraz trylinka zapewniająca dojazd do okolicznej zabudowy. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów sformułowanych w odwołaniu odnośnie konieczności wystąpienia do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. (obecnie do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii), celem pozyskania materiału dowodowego w postaci archiwalnych zdjęć lotniczych obszaru objętego postępowaniem zwrotowym. Jak wskazał, nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot jest oddalona od pasa drogowego ulicy i brak jest podstaw twierdzić, że na przedmiotowej nieruchomości istniała wcześniej ulica, która następnie została rozebrana. Wojewoda wskazał, że bezskuteczny pozostaje zarzut skoncentrowania się przez organ pierwszej instancji wyłącznie na części gruntu zwracanej, w oderwaniu od całej wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Wojewody, "Przyznanie racji stanowisku skarżącej doprowadziłoby do sytuacji, w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości, skutkowałaby niejako automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów przeczyłaby ratio legis art. 137 ust. 2 u.g.n., w myśl którego, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część". W sprawie w ocenie organu ustalono, że ulica [...] została wybudowana poza obszarem nieruchomości objętej wnioskiem. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu wyroków Wojewoda wyjaśnił, że dotyczą one innych stanów faktycznych (cel wywłaszczenia inny niż budowa drogi). Nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia zasad wyjaśniania stanu faktycznego sprawy i skonstruowania uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. złożyła Gmina B., która zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia; - art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 u.g.n. poprzez uznanie, że część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie zrealizowania celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej Gminy, która powołała się na art. 137 u.g.n., wydając decyzję o zwrocie nieruchomości niezbędne jest ustalenie, jaki był cel wywłaszczenia, oraz dokonanie oceny czy, a także kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania, jak również interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności brak odniesienia do okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. Zdaniem Gminy, organ pierwszej instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowią działki nr [...], podczas gdy obszar objętej w 1969 r. wywłaszczeniem nieruchomości obejmował powierzchnię około 1,1497 ha. Organ nie rozważył również realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie skarżącego bez wątpienia zrealizowany w postaci wybudowanej ulicy (obecnie) [...]. Jak podkreśliła skarżąca, organy stwierdziły, że działki objęte postępowaniem zwrotowym stanowią dojazd z tej ulicy do okolicznej zabudowy. To potwierdza, w ocenie skarżącej, że nieruchomości te stanowią integralny element układu komunikacyjnego, umożliwiającego użytkownikom i właścicielom nieruchomości przylegających do pasa drogowego ulicy [...] dojazd do tej ulicy. Błędnie również nie uzyskano zdjęć archiwalnych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., które potwierdziłyby realizację celu wywłaszczenia. Skarżąca wskazała, powołując się na wyrok w sprawie I OSK 1251/13, że zdjęcia lotnicze miałyby podstawowe znaczenie w sprawie, wskazujące na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Skarżąca również podkreśliła, że lokalizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie ulicy, odbiegająca od pierwotnie planowanej, nie ma wpływu na zrealizowanie podstawowego celu nabycia. Wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło pod budowę ulicy, cel został zrealizowany na całej nieruchomości, zaś późniejsze zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości na inny cel nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia o zwrocie. Gmina podkreśliła, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, jakim bez wątpienia jest realizacja inwestycji polegającej na budowie ulicy wraz z otaczającą infrastrukturą, której funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy o postępowaniu wyjaśniającym w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu, rację ma skarżąca Gmina, która zarzuca nieuzyskanie archiwalnych zdjęć lotniczych obrazujących teren wywłaszczony oraz granice realizacji celu wywłaszczenia. Sądowi z urzędu jest wiadome (z racji rozpoznawania innych spraw ze skarg Gminy B. na decyzje w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości), że taka archiwalna dokumentacja fotograficzna jest możliwa do pozyskania, wykonywana była w pewnych odstępach czasu, a więc może obrazować nie tylko stan na gruncie w jednej konkretnej dacie, ale też zmiany następujące na przestrzeni czasu na określonym obszarze. Może to stanowić dodatkowy materiał dowodowy obrazujący stan sprzed wywłaszczenia, w trakcie realizacji celu wywłaszczenia jak i po tej realizacji, co nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Zwłaszcza że, jak trafnie Gmina wskazuje, późniejsza zmiana zrealizowanego celu wywłaszczenia nie może mieć znaczenia dla ustalenia realizacji tego celu i wykluczenia możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie można też podzielić stanowiska Wojewody odnośnie braku podstaw do występowania o taką dokumentację fotograficzną. W jego ocenie, nie mogło dojść do realizacji celu wywłaszczenia a następnie rozebrania wykonanej drogi. Po pierwsze jednak zauważyć należy, że nie bez powodu Gmina powołuje się na znaczne dysproporcje między obszarem wywłaszczonym (1,14 ha) a obszarem objętym postępowaniem o zwrot (około 60 m2), do których to uwag Wojewoda ustosunkowuje się w sposób niezrozumiały dla sądu twierdząc, że: "Przyznanie racji stanowisku skarżącej doprowadziłoby do sytuacji, w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości, skutkowałaby niejako automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości". Tymczasem jest odwrotnie, bowiem realizacja celu wywłaszczenia na przeważającej części wywłaszczonej nieruchomości (a tego nie kwestionowano) stawia pod znakiem zapytania (i wywołuje konieczność wyjaśnienia) ustalenie faktu niezrealizowania celu wywłaszczenia na niewielkim jej fragmencie, w sytuacji gdy fragment ten stanowi dojazd do głównej ulicy, której budowa stanowiła realizację celu wywłaszczenia. Właśnie dodatkowy materiał dowodowy w postaci archiwalnych zdjęć może umożliwić wyjaśnienie ww. wątpliwości, obrazując skalę prac, rozmiar zajęcia terenu, sposób zagospodarowania bezpośrednio po zrealizowaniu prac. Po drugie, nie może ujść uwadze, że decyzja wywłaszczeniowa pochodzi z 1969 r., a więc sprzed prawie 50 lat. Nie można więc też wykluczyć, że nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, a zmiany, które na tym terenie wystąpiły później - ustalenie realizacji tego celu mogły uczynić trudnym do odkodowania "na pierwszy rzut oka". Po trzecie, w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej i realizowania inwestycji nie obowiązywały terminy jak obecnie uregulowane w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., które wprowadzono dopiero z dniem 1 stycznia 1998 r. (termin 7-letni) i 22 września 2004 r. (termin 10-letni). Nie może to pozostawać bez znaczenia dla oceny, czy zrealizowano cel wywłaszczenia sporny w sprawie niniejszej czy też nie. Trafnie również Gmina powołała się na wyrok w sprawie I OSK 1251/13, w której zdjęcia lotnicze były głównym dowodem przesądzającym realizację celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie nie odnaleziono obszernej dokumentacji archiwalnej, ale wyłącznie jej fragmenty, w tym nieczytelne jeśli chodzi o obszar objęty niniejszym postępowaniem (np. k. 247 akt adm. pierwszej instancji – wyrysowanie przebiegu ulicy). Tym bardziej zdjęcia archiwalne mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w jej całokształcie. Także fakt przeznaczenia w planie miejscowym z 1969 r. pasa pod zieleń wzdłuż drogi (ulicy) nie przesądza, czy realizacja tej zieleni była czy nie była elementem realizowanej drogi. Wobec braku zdjęć archiwalnych nie sposób tego ustalić. Dodatkowo, podczas oględzin w dniu [...] maja 2016 r. ustalono, że na działkach nr [...] znajdują się m.in. słup telefoniczny oraz studzienka kanalizacji deszczowej. Takie elementy infrastruktury co do zasady były i są lokalizowane w granicach obejmujących obszar służebny wobec dróg, w tym w pasach zieleni wokół dróg. Zdjęcia archiwalne mogą przyczynić się do wyjaśnienia, jak było w tej konkretnej sprawie. Sąd z urzędu dostrzegł również nieścisłość między wskazaniem położenia działek, odnośnie którego organy prowadziły postępowanie w początkowym jego stadium a położeniem działek, w których udziały zwrócono. Wskazywane w początkowej fazie postępowania położenie wywłaszczonej działki nr [...] jest uwidocznione na k. 42 akt adm. pierwszej instancji i obszar tej działki nie obejmuje (nie "dotyka") granic działki nr [...] pozostając w całości w granicach działki nr [...] w oddaleniu od działki sąsiedniej nr [...]. Identycznie to położenie jest wskazane na k. 155 akt adm. i opisane jako "w granicach obecnej działki nr [...]". Tymczasem na mapie z projektem podziału nieruchomości stanowiącej załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej działki, w których udział zwrócono (nr [...]) położone są nie w tym samym miejscu co obszar pierwotnie objęty postępowaniem, bowiem obszar tych działek znajduje się w granicach m.in. działki nr [...] oraz w innym miejscu obszaru działki nr [...] niż pierwotnie wskazywano. Ta nieścisłość wymaga wyjaśnienia. Sąd dostrzega wynikające z dokumentów zgromadzonych w sprawie trudności w prawidłowym umieszczeniu na mapie i w terenie położenia dawnych, objętych wywłaszczeniem działek, jednak istniejące nieścisłości powinny być wyjaśnione. Z akt wynika bowiem również, że pod ulicę [...] wywłaszczono szereg działek wzdłuż tej ulicy, w tym wąskich i po sąsiedzku położonych, a zatem nie jest wykluczone, że prawidłowe położenie objętych postępowaniem o zwrot działek może mieć istotne znaczenie również w innym postępowaniu, dotyczącym działek sąsiednich. Pełnomocnik skarżącej Gminy podczas rozprawy nie był w stanie jednoznacznie wskazać, czy toczą się postępowania o zwrot w stosunku do działek sąsiednich. To wymaga wyjaśnienia, bowiem i dokumentacja z takich postępowań może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy niniejszej. Organ odwoławczy nie ustosunkował się również do zarzutu funkcjonowania spornych działek jako elementu układu komunikacyjnego obecnej ulicy [...]. Reasumując, zdaniem sądu, sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. trafnie zarzucone w skardze i mogące mieć wpływ na treść końcowego wyniku sprawy. Z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i jego oceny oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa powinna podlegać dwukrotnemu rozpoznaniu w jej całokształcie – sąd uwzględnił skargę uchylając decyzje wydane w dwóch instancjach administracyjnych. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy przede wszystkim podejmą próbę uzyskania archiwalnej dokumentacji fotograficznej spornego terenu, wyjaśnią wskazane przez sąd nieścisłości odnośnie położenia działek i ich wyrysowania na mapie, ustosunkują się do istniejącego zagospodarowania terenu w kontekście planu z 1969 r. i stwierdzonych na terenie tych działek elementów infrastruktury (studzienka, słup), jak też do tego, czy sporne działki nie stanowią elementu układu komunikacyjnego ulicy [...] (dawniej [...]). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administraycjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), na które to koszty składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł.