II SA/Bk 312/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 22 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 27 marca 2026 r. nr XXII/196/2026 w sprawie rozpoznania skarg mieszkańców wsi H. na bierność Wójta Gminy Bielsk Podlaski oraz niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o samorządzie gminnym p o s t a n a w i a odrzucić skargę , A. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Gminy Bielsk Podlaski nr XXII/196/2026 z dnia 27 marca 2026 r. w sprawie rozpoznania skarg mieszkańców wsi H. z dnia 14 marca 2026 r. na bierność Wójta Gminy Bielsk Podlaski w sprawie przywrócenia transportu zbiorowego do wsi H., na niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o samorządzie gminnym poprzez zaniechanie starań o dofinansowanie z Funduszu Rozwoju Przewozów Autobusowych w latach 2023-2026. Uchwałę podjęto na podstawie art. 229 pkt 3, art. 237 § 1 i § 3 oraz art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. W piśmie z 21 maja 2026 r. skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje w całości skargę, wnosi o jej merytoryczne zbadanie przez Sąd, a także w całości kwestionuje argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, która zmierza wyłącznie do formalnego odrzucenia jej skargi bez badania sedna sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Rozpoznanie skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Co więcej, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zatem sprawy, które dotyczą aktów lub czynności niewymienionych w tym katalogu, nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Strona skarżąca przedmiotem skargi uczyniła uchwałę Rady Gminy Bielsk Podlaski nr XXII/196/2026 z dnia 27 marca 2026 r. w sprawie rozpoznania skarg mieszkańców wsi H. z dnia 14 marca 2026 r. na bierność Wójta Gminy Bielsk Podlaski w sprawie przywrócenia transportu zbiorowego do wsi H., na niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o samorządzie gminnym poprzez zaniechanie starań o dofinansowanie z Funduszu Rozwoju Przewozów Autobusowych w latach 2023-2026. Z jej treści oraz akt, którymi dysponuje Sąd, wynika, że została podjęta m.in. na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania skargowego, unormowanego w dziale VIII K.P.A. "Skargi i wnioski". Sąd podkreśla, że skarga mieszkańców wsi H. z 14 marca 2026 r. jest tzw. skargą powszechną, jaką strona niezadowolona z nienależytego wykonywania zadań przez organ może wnieść właśnie na zasadzie przepisów działu VIII k.p.a. zatytułowanego "Skargi i wnioski". Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, uregulowane w dziale VIII Kodeksu, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie skargowe jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, w którym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Zgodnie z art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się stronę i na pismo to nie służy skarga do skarga do sądu administracyjnego. Zawiadomienie to nie jest także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga określona art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA: z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 127/20, z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3694/21, z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 958/22, z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 198/23, z 8 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 2082/23, z 23 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1447/25). Wbrew twierdzeniom skarżącej, właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie można również wywodzić z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Fakt, że skarga na działalność Wójta została rozpatrzona przez Radę Gminy w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały na podstawie powyższego przepisu. Strona chcąca zaskarżyć uchwałę organu gminy musi bowiem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W ocenie Sądu wyrażone w uchwale stanowisko nie ogranicza i nie pozbawia skarżącej uprawnień wynikających z przepisów prawa, ani też nie skutkuje nałożeniem na nią jakichkolwiek obowiązków. Podstawę legitymacji procesowej strony musi natomiast stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 127/20, CBOSA). Taki przepis nie został przez skarżącą wskazany. Nie wynika on zwłaszcza z ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 285 z późn. zm.). Nie może odnieść zamierzonego skutku twierdzenie skarżącej, zawarte w piśmie z 21 maja 2026 r., że sprawa [dotycząca niezapewnienia transportu publicznego do wsi H.] ma bezpośredni i realny wpływ na prawa skarżącej oraz interesy całej lokalnej społeczności. Argumentacja ta odnosi się w istocie do sfery interesu faktycznego, a nie prawnego. Niedogodności, wynikające z braku połączeń komunikacyjnych do wsi H., choć niewątpliwie uciążliwe z punktu widzenia potrzeb życiowych skarżącej oraz mieszkańców wsi, nie dają się przełożyć na naruszenie konkretnej normy prawa materialnego, która przyznawałaby skarżącej zindywidualizowane roszczenie o organizację transportu publicznego w oczekiwanym przez nią kształcie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym sprawy lokalnego transportu zbiorowego należą do zadań własnych gminy. Jednakże wśród obecnie obowiązujących przepisów prawa (w tym w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym) brak jest przepisu prawnego, obligującego organ gminy do podjęcia w powyższym zakresie władczego rozstrzygnięcia. W tym zakresie strona nie może skutecznie domagać się wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), podobnie jak również żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt od 2 do 7 p.p.s.a. Brak jest też przepisów szczególnych, dopuszczających kontrolę sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach. Mieszkańcy niezadowoleni z braku dojazdu do swojej wsi mogą korzystać ze środków kontroli społecznej i politycznej (zwłaszcza wybory samorządowe, petycje, skargi i wnioski z działu VIII k.p.a., kontrola medialna). Nie można jednak skutecznie domagać się nakazania Wójtowi zorganizowania takiego transportu na drodze sądowoadministracyjnej, w tym poprzez zaskarżenie uchwały Rady Gminy, wydanej po przeprowadzeniu postępowania skargowego, unormowanego w dziale VIII KPA. Reasumując, sąd administracyjny nie posiada legitymacji do rozpoznania przedmiotowej skargi. Żaden przepis ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., zarówno w odniesieniu do czynności podejmowanych przez właściwy organ, jak i jego bezczynności. Sąd administracyjny ocenia zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty, czynności lub bezczynność organów administracji publicznej, mieszczące się w katalogu określonym w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.