II SA/Bk 313/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej - oddala skargę.- Zaskarżonym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] nakładające na B. i J. M. opłatę legalizacyjną w kwocie 50 000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntów [...] (dawniej [...]) położonej w miejscowości P., gm. R.-T.. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na wniosek Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 3 października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] (obecnie [...]), położonej w miejscowości P., gm. R.-T. Dokonując w dniu 19 października 2007 r. oględzin budynku mieszkalnego organ stwierdził, że wybudowany w 1971 r. obiekt parterowy z sutereną i strychem posiadający dach dwuspadowy jest w trakcie rozbudowy. Rozbudowano istniejący ganek i zrobiono z niego klatkę schodową od sutereny na poddasze (wymiary klatki 2,80 m x 4,60 m) oraz wykonano nad nim taras podparty na dwóch słupach żelbetowych o średnicy 30 cm. Ponadto od strony południowej wykonana została płyta balkonowa na poziomie poddasza, podparta słupami żelbetowymi o tej samej średnicy, co przy rozbudowanym ganku. Wykonano także na całym budynku ściankę kolankową wysokości około 1 m. Cała rozbudowa wykonana była w stanie surowym otwartym. J. M. oświadczył, że rozbudowę domu prowadził sam, "ponieważ nie wiedział, że wymagane są na to jakieś pozwolenia". Podał, iż wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy domu został złożony w dniu 3 października 2007 r. W związku z powyższym w dniu [...] października 2007 r. organ I instancji wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. postanowienie nr [...], w którym wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową przedmiotowego obiektu - budynku mieszkalnego przez B. M. i J. M. oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2008 r. określonych dokumentów: 1) ostatecznej (w dniu wszczęcia postępowania) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, 3) dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 i ust. 3: a) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, b) 4 egzemplarzy projektu architektoniczno - budowlanego, określającego funkcję, formę i konstrukcję oraz ocenę stanu technicznego wykonanych elementów budynku, w razie potrzeby wskazanie sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami - warunkami technicznymi i normami, c) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - aktualne na dzień opracowania projektu. Pouczono także, że niespełnienie przez inwestora przedstawionych obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki. Wobec złożenia przez J. M. niekompletnych dokumentów, organ l instancji w dniu [...] sierpnia 2008 r. wydał na podstawie art. 49 ust. 3 postanowienie nr [...], nakładające na w/w obowiązek uzupełnienia w terminie do 31 października 2008 r. złożonej dokumentacji projektowo -powykonawczej rozbudowy domu o: 1) prawo do dysponowania terenem na cele budowlane; 2) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą terenu objętego samowolną rozbudową domu, tj. działki [...] w m. P., gm. R. – T.; 3) decyzję o warunkach zabudowy zgodną z wykonaną samowolą budowlaną lub wskazanie sposobu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami - załączoną decyzją o warunkach zabudowy; 4) rysunków rozbudowy w poziomie suteryny i parteru; 5) potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej Izby, aktualnego na dzień opracowania dokumentacji. Również i w tym przypadku pouczono, iż nie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w oznaczonym terminie, będzie skutkowało obligatoryjnym wydaniem nakazu rozbiórki. W dniu 31 października 2008 r. inwestor uzupełnił powyższą dokumentację, za wyjątkiem jednak inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej planu zagospodarowania oraz wskazania robót do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w tym decyzją o warunkach zabudowy, prosząc o przedłużenie terminu do dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej. Jednocześnie w dniu 18 listopada 2008 r. pracownicy PINB dokonali kontroli budowy, stwierdzając, że rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została wstrzymana. W tym stanie rzeczy w dniu [...] stycznia 2009 r. organ l instancji wydał na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, decyzję nr [...] nakazującą B. i J. M. rozbiórkę dobudowanych i nadbudowanych elementów budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości P. [...] gm. R. T. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] marca 2009 r. (nr [...]). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano między innymi, iż nakazanie złożenia przez inwestorów inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej terenu objętego samowolną rozbudową domu było bezpodstawne. Przepisy art. 48 ust. 3 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy prawo budowlane zawierają zamknięty zakres wymaganych dokumentów i w/w dokument nie jest wymieniony w tej podstawie prawnej. Rozpatrując sprawę po raz drugi, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] ponownie wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową przedmiotowego obiektu - budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2009 r. określonych dokumentów: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, 3) dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3: a) 4 egzemplarzy projektu architektoniczno - budowlanego, określającego funkcję, formę i konstrukcję oraz ocenę stanu technicznego wykonanych elementów budynku, w razie potrzeby wskazanie sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami - warunkami technicznymi i normami, b) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - aktualne na dzień opracowania projektu. Zobowiązani wypełnili nałożone na nich wymagania. W związku tym w dniu [...] stycznia 2010 r. organ l instancji wydał na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 postanowienie nr [...] nakładające na B. i J. M. opłatę legalizacyjną w kwocie 50 000 zł za samowolną rozbudowę opisanego na wstępie budynku mieszkalnego. W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe postanowienie złożonego przez B. i J. M., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uznał, iż w konkretnej sprawie prawidłowo zastosowano procedurę z art. 48 i 49 ustawy z 1994 r. Zgodnie bowiem z treścią z art. 49 ust. 1 w/w ustawy, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W myśl zaś ust. 2 powołanego przepisu do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Następnie organ wyjaśnił, iż wartość określona w art. 59 f wynosi: s x k x w, przy czym: s - stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego (współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z ust. 2 i 3 tego artykułu s = 500 zł, a dla przedmiotowego budynku (zaliczonego do kategorii l - budynki mieszkalne jednorodzinne) współczynnik k wynosi 2, a w -1. Stąd 50 x s x k x w = 50 x 500 x 2 x 1 = 50 000,00 zł. Końcowo organ podkreślił, iż rozbudowa budynku mieszkalnego jest inwestycją, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a doprowadzenie wykonanych samowolnie obiektów tego typu lub ich części do stanu zgodnego z prawem wymaga zastosowania art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Nie godząc się z tym postanowieniem J. M. reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata M. J. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzucił: 1) naruszenie prawa proceduralnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym: - art. 7 i 77 § 1 kpa, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonych postanowień, przez bezzasadne uznanie, że wykonane roboty budowlane są rozbudową w sytuacji, gdy faktycznie wykonane roboty, jak to wynika z przeprowadzonego postępowania dowodowego, są jedynie przebudową istniejącego budynku, 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niezasadnym nałożeniem opłaty legalizacyjnej w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane takiej opłacie nie podlegają. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanawiania organu I instancji, jak również postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż wykonane roboty nie mogą być uznane za rozbudowę, ze względu na to, że nie tworzą nowej powierzchni zabudowy. Nie jest częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane wykonanie balkonów zewnętrznych lub wewnętrznych, wykonanie słupów wewnętrznych lub zewnętrznych, schodów zewnętrznych lub wewnętrznych i wreszcie wymiana konstrukcji i pokrycia dachu lub wykonanie nowej ściany zewnętrznej lub wewnętrznej. Wykonanie zatem w ganku schodów wewnętrznych oraz wykonanie balkonów wraz z podpierającymi je słupami nie jest budową obiektu budowlanego lub budową jego części. Wykonane roboty są zdaniem skarżącego typową przebudową obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 7a. W związku z powyższym do legalizacji przedmiotowych robót nie mają zastosowania przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Legalizacja robót winna zaś nastąpić w trybie art. 50 i 51 w/w ustawy. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zdaniem organu, przedmiotowa inwestycja nie jest przebudową, gdyż w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych zwiększyła się kubatura budynku, powierzchnia zabudowy oraz wysokość budynku (wykonano ściankę kolankową o wys. 1,0 m). Powiększenie powyższych parametrów odpowiada zaś w opinii organu pojęciu rozbudowy obiektu, stąd właściwą procedurą legalizacji tych robót jest art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. W złożonym w dniu 4 czerwca 2010 r. piśmie procesowym, pełnomocnik skarżącego podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w skardze. Ponadto zwrócił uwagę, iż organy obu instancji objęły jednym postępowaniem dwa rodzaje robót budowlanych (rozbudowę i przebudowę), co pozostaje w sprzeczności z art. 62 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego postanowienia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonego rozstrzygnięcia, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym jego wydanie postanowieniu organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych rozstrzygnięć. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, a konkretnie - postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla budynku rozbudowanego bez pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie nie kończy postępowania w sprawie - zostało wydane w ramach procesu legalizacyjnego. Istota sprawy sprowadzała się jednak przede wszystkim do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości zastosowanego w niniejszej sprawie trybu legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Na tle rozpatrywanej sprawy powstał bowiem spór co do powyższego zagadnienia. Według stanowiska skarżącego – wykonane w konkretnym przypadku roboty budowlane są typową przebudową obiektu budowlanego i dlatego w stosunku do ich legalizacji mają zastosowania przepisy art. 50 i 51 a nie art. 48 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Według zaś organu nadzoru budowlanego przedmiotowe roboty należy traktować jako rozbudowę, stąd właściwą procedurą legalizacji tych robót jest art. 48 i 49 ustawy. Na wstępie rozważeń podkreślić należy, iż obowiązujące przepisy prawa budowlanego wprowadzają niejednorodne tryby postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, tj. wykonywania robót budowlanych bez spełnienia określonych prawem warunków – art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 bądź art. 50 ust. 1. Samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 jest wybudowanie albo budowa obiektu lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej. Przepisy art. 50 znajdują natomiast zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 (tj. do robót budowlanych niebędących budową) oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy). W tym miejscu nawiązać należy do pojęć i typologii "robót budowlanych". Pojecie robót budowlanych ma bowiem szeroki zakres. Jeśli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową, to w myśl art. 3 pkt 7 komentowanej ustawy, są to: prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane; budowa, przebudowa i remont. Pojęcie "budowa" zostało określone w art. 3 pkt 6 ustawy, jako "wykonanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołana definicją legalną przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Definicja budowy odnosi się zatem do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowlany. Różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Ustawodawca nie zawarł natomiast legalnej definicji pojęcia "rozbudowy". Jednakże wnioskując a contario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a przyjąć należy, iż przez rozbudowę rozumie się zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Warto podkreślić, iż niektóre formy budowy mogą wystąpić łącznie, np. nadbudowa połączona z rozbudową. Efektem budowy (w tym rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2007, wyd. 2, s. 57). Reasumując tę część rozważań wywieść należy, iż przebudowa stanowi obecnie odrębną kategorię robót budowlanych (art. 3 pkt 7a). Przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany. Przebudowa polega na wykonaniu prac, których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Jak już wyżej wskazano przebudowa została wyłączona z pojęcia budowy ze względu wymienioną powyżej cechę. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury obiektu. W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż w konkretnej sprawie niewątpliwie mamy doczynienia z samowolą budowlaną polegającą na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (rozbudowę). Ustalony przez organy nadzoru budowlanego zakres wykonanych robót budowlanych niewątpliwie wskazuje na zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu. Powyższe stanowisko, wbrew twierdzeniom skarżącego znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności protokole oględzin z dnia 19 października 2007 r. oraz dołączonych do niego zdjęć, jak również projekcie budowlanym złożonym do akt sprawy w następstwie spełnienia nałożonego na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej - i jako takie nie budzi zastrzeżeń. Z zapisów w/w protokołu wynika zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego ganku i zrobieniu z niego klatki schodowej od sutereny na poddasze oraz wykonaniu nad nim tarasu podpartego na dwóch słupach żelbetowych o średnicy 30 cm. Ponadto podkreślono w nim, iż od strony południowej wykonana została płyta balkonowa na poziomie poddasza, podparta słupami żelbetowymi o tej samej średnicy co przy rozbudowanym ganku. Wykonano także na całym budynku ścianę kolankową o wysokości około 1 m. Ze złożonego do protokołu oświadczenia inwestora wynika, iż nie posiadał on pozwolenia na wykonywanie powyższych robót, a jedynie złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy domu (akta organu I instancji). Podobnie w dołączonym do akt administracyjnych projekcie budowlanym zatytułowanym "Rozbudowa budynku mieszkalnego" sporządzonym przez uprawnione do tego podmioty, na stronie 4 szczegółowo opisano zakres dokonanej rozbudowy, polegającej między innymi na "wykonaniu ściany kolankowej na całym obwodzie budynku do wysokości 1 m i wykonanie więźby dachowej, dobudowaniu klatki schodowej od poziomu sutereny na poddasze, wykonanie podparcia płyt balkonowych od poziomu gruntu". Na stronie zaś 6 tego projektu zatytułowanej "Opis techniczny" w pkt II przedstawiono "Podstawowe dane powierzchniowe". Z powyższych danych wynika, iż na skutek przeprowadzonych robót budowlanych nastąpiło zwiększenie powierzchni: zabudowy z 119,50 m² do 139,39 m², użytkowej z 153,60 m² do 268,86 m², netto z 190,61 m² do 325,09 m², całkowitej z 239,00 m² do 447,18 m² i kubatury brutto z 590,33 m³ do 1209,96 m³. Nastąpiła zatem zmiana podstawowych parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego (zwiększyła się kubatura budynku, powierzchnia zabudowy oraz wysokość budynku - wykonano ściankę kolankową o wysokości 1 m). W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, iż na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymagane było pozwolenie na budowę (rozbudowę), którym jak wynika z akt sprawy (okoliczność niesporna) skarżący nie dysponował. Według przepisu art. 28 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 i 49 ustawy. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane podstawową konsekwencją budowy albo wybudowania obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę jest orzekany w drodze decyzji, nakaz rozbiórki. Powołana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli, a mianowicie, gdy budowa pozostaje w zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić jednak należy, iż o konieczność rozbiórki lub możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego lub budowanego obiektu decydują konkretne przepisy, a nie uznanie organu administracji publicznej. Podejmowane przez organ rozstrzygnięcia nakładają na stronę obowiązek, a nie przydają praw, przy czym związanie konkretnymi przepisami prawa działania organu w żaden sposób nie są uzależnione od woli lub zgody stron (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2000 r. sygn. IV SA418/98, niepubl., a także wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r. sygn. IV SA 1539/97, niepubl.). Ustalenie w konkretnej sprawie spełnienie warunków legalizacji stosownie do art. 48 ust 2 ustawy, a następnie dopełnienie obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy skutkowało wszczęciem procesu legalizacji samowoli budowlanej, zgodnie z regulacją zawartą w art. 49 ustawy. Zgodnie zaś z treścią art. 49 ust. 1, właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Akta administracyjne w rozpoznawanej sprawie są kompletne. Skarżący przedłożył wszystkie wymagane dokumenty nałożone postanowieniem z dnia 8 września 2009 r., to jest: decyzję o warunkach zabudowy, egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem projektanta o wpisie do właściwej izby samorządu, a także oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu przedłożone przez skarżącego organowi dokumenty spełniają prawem przewidziane wymogi, określone w art. 49 ust. 1 ustawy, gdyż projekt budowlany inwestycji jest kompletny i zgodny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, został sporządzony przez osobę upoważnioną, i skarżący złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem zasadnie organy stwierdziły, że spełnione zostały wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Spełnienie przesłanek określonych tym przepisem otwiera bowiem drogę do legalizacji obiektu wybudowanego (budowanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Legalizacja ta jest jednak uwarunkowana obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia wysokości tej opłaty w myśl ust. 2 powołanego przepisu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wartość określona w art. 59f wynosi: s x k x w, przy czym: s - stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego (współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane). W tym miejscu zauważyć należy, iż organ administracyjny w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia tej opłaty albowiem przepisy ustawy – prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia, nie przewidują również możliwości jej miarkowania. W tym stanie prawnym podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące trudnej sytuacji materialnej nie mogą być uwzględnione. Realizowana przez skarżącego rozbudowa budynku mieszkalnego, to obiekt budowlany zaliczony w załączniku do ustawy Prawo budowlane do kategorii I - budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W przypadku tej kategorii obiektów budowlanych współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 2, współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1. Natomiast stawka opłaty (s) jest stała i została ustalona przez ustawodawcę w wysokości 500 zł. Zatem opłata za legalizację przedmiotowego budynku mieszkalnego wynosić powinna 50 x 2 x 1 x 500 = 50 000 zł, czyli tyle, ile ustaliły organy administracji obu instancji. Na koniec Sąd podkreśla, że w świetle obowiązujących przepisów prawa w przypadku dopuszczenia się samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego prawodawca nie przewidział trzeciej możliwości. Zatem konsekwencją ustalenia przez organy samowoli budowlanej jest orzeczenie nakazu rozbiórki albo legalizacja obiektu poprzedzona wymierzeniem opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 62 kpa, uznać należy go za całkowicie niezasadny. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić bowiem należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego. Z wyżej wskazanych powodów zaskarżonym postanowieniom nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.