II SA/Bk 313/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi L. P. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi M. F. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego L. P. wykonane na zasadzie prawa pomocy. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] nakładające na L. P. (powoływanego dalej jako: "Skarżący") grzywnę w celu przymuszenia. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał Skarżącemu rozbiórkę wspornika z rury stalowej, zamontowanego w stopie betonowej i do słupa ogrodzenia działki nr geod. [...] od strony drogi gminnej, położonej we wsi B., gm. J.. Powyższa decyzja stała się ostateczna. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wystosował do Skarżącego w dniu [...] sierpnia 2014 r. upomnienie, po czym wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu [...] października 2014 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie organ I instancji, działając na podstawie art. 119 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015) nałożył na Skarżącego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. grzywnę w wysokości 1000 zł wraz z opłatą egzekucyjną w kwocie 68,00 zł z powodu uchylania się przez ww. od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] oraz zobowiązał Skarżącego do wykonania czynności wymienionych w sentencji postanowienia. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, rozpoznając zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie uznał, że organ I instancji nakładając grzywnę na ww. nie naruszył prawa. Zdaniem organu odwoławczego, wobec braku odwołania Skarżącego od decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. nakładającej obowiązek rozbiórki, decyzja ta stała się ostateczna i podlegała wykonaniu, uchylanie się zaś od jej spełnienia skutkuje tym, że organy nadzoru budowlanego zobligowane są do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego nałożona uznaniowo grzywna w wysokości 1000 zł jest wystarczającym środkiem przymuszającym do wykonania obowiązku. Prawidłowa jest też kwota opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Organ zauważył, że adres doręczenia postanowienia PINB jest inny niż adres podany przez Skarżącego w piśmie z dnia [...] września 2014 r., stąd też postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. przywrócono termin do złożenia zażalenie na powyższe postanowienie, jednakże tytuł wykonawczy z [...] października 2014 r. był już wysłany pod adres podany przez Skarżącego w tymże piśmie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Skarżący zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: - art. art. 7, 10, 70 i 80 k.p.a. poprzez zebranie, rozpoznanie oraz dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, a w szczególności pominięcie faktów, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. PINB w M. nie została mu doręczona, jak też nie został mu doręczony tytułu wykonawczy z dnia [...] października 2014 r., a także postanowienie PINB w M. z dnia [...] listopada 2014 r. nakładające grzywnę i opłatę egzekucyjną, skutkiem czego Skarżący został pozbawiony prawa czynnego udziału w sprawie, możliwości zaznajomienia się z materiałem sprawy, zgłaszania wniosków dowodowych, jak również właściwego dostępu do II instancji, co łącznie w sposób rażący naruszyło prawa strony postępowania i miało istotny wpływ na treść orzeczenia, - art. 138 § 1 pkt 1 i 144 k.p.a. oraz wadliwe stosowanie przepisów art. 18, 19, 120 §1, art. 121 § 2 i 4 i art. 64 §1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji nakładającego grzywnę w sytuacji, gdy brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji o rozbiórce i nakładaniu grzywny, albowiem stopa betonowa przed wydanie powyższych decyzji (postanowień) została rozebrana a grunt w tym miejscu wyrównany. Natomiast spornik z rury metalowej tablicy informacyjnej przymocowany jest do słupa ogrodzenia z cegły klinkierowej - legalnego ogrodzenia, o których to faktach organ był pisemnie informowany przed wydaniem zaskarżonych orzeczeń, czego jednak nie sprawdził, a co w konsekwencji powoduje niezgodność zaskarżonych orzeczeń organu I i II instancji z prawem. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe kwestionowanie egzekwowanej decyzji. Odnośnie doręczenia tytułu wykonawczego, wskazano, ze organ w tej kwestii wypowiedział się już w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ze względu natomiast na nieprawidłowe wysłanie postanowienia o grzywnie przez organ I instancji, przywrócono skarżącemu termin do wniesienia zażalenia. Końcowo organ podkreślił, że nakaz rozbiórki nie dotyczył jedynie usunięcia stopy betonowej, a rozbiórki całego wspornika z rury stalowej, zamontowanego także do słupa ogrodzenia działki nr geod. [...] od strony drogi gminnej położonej we wsi B., gm. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podstawę materialnoprawną dla nałożenia omawianego środka egzekucyjnego stanowi art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z tym przepisem, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. W niniejszej sprawie wykonanie konkretnych obowiązków wypływa z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], nakazującej skarżącemu rozbiórkę wspornika z rury stalowej, zamontowanego w stopie betonowej i do słupa ogrodzenia działki nr geod. [...] od strony drogi gminnej, położonej we wsi B., gm. J. Przedmiotowa decyzje stały się ostateczna. Zgodnie zaś z ugruntowaną już linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 335/07, Lex 347899). W tym miejscu dodać należy, iż działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno – prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada zatem ww. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Przedmiotowa decyzja nie podlega również kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, albowiem wykracza to poza zakres rozpoznawanej sprawy. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, iż obowiązek wykonania opisanej rozbiórki stał się wymagalny z chwilą uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Wobec zaś nie spełnienia go w sposób dobrowolny podlegał on egzekucji administracyjnej. Stosownie natomiast do treści art. 15 ustawy, warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, albowiem postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" uregulowanego w wyżej powołanym przepisie jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia postępowania. Zauważyć przy tym należy, iż przepis § 1 art. 15 ustawy pełni podobną rolę do art. 11 kpa i ma na celu wyjaśnienie przyczyn podjętych działań, które w efekcie mają skłonić do dobrowolnego, a nie przymusowego wykonania obowiązku (tak: D. Jankowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wydawnictwo UNIMEX, Wrocław 2006, str. 174-175). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. sporządził w dniu [...] sierpnia 2014 r. pisemne upomnienie, w którym wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., jednakże jak wynika z akt sprawy, Skarżący pomimo świadomości nałożonego nań obowiązku do dnia wydania postanowienia przez organ I instancji nie spełnił go. Potwierdzeniem powyższego jest kontrola organu I instancji dokonana w terenie w dniu [...] listopada 2014 r., podczas której stwierdzono, że obowiązek rozbiórki nałożony ww. decyzją nie został wykonany. W tym stanie faktycznym i prawnym w ocenie Sądu - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zasadnie zastosował grzywnę w celu przymuszenia, jako środek egzekucyjny obowiązku o charakterze niepieniężnym, doręczając Skarżącemu postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz odpis tytułu wykonawczego. Jak już wyżej wskazano grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności, w wypadku gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Podkreślić również należy, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł, a więc w kwocie niższej niż górna granica przewidziana w unormowaniu art. 121 § 2 ustawy. Organ uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny, wskazując, że w konkretnej sprawie nałożenie grzywny w wysokości 1.000 zł spełnia warunek jak najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego. W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Przeciwnie analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organ administracji prawidłowo określił wysokość grzywny kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Ponadto zwrócić należy uwagę, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby brak wykonania nałożonego obowiązku był od Skarżącego niezależny. Wykonanie rozbiórki obiektu, nie jest też związane ze szczególnymi trudnościami, przeciwnie zależne jest tylko od woli Skarżącego. Podnoszony zaś przez Skarżącego argument wykonania opisanej na wstępie decyzji nakazującej rozbiórkę uznać należy za nieuzasadniony. Wykonanie bowiem tego obowiązku poprzez odcięcie wspornika z rury stalowej od stopy fundamentowej i złożenia kamieni w miejscu usytuowania stopy nie może być uznane za realizację treści decyzji. Podkreślić bowiem należy, że częściowe wykonanie nakazu rozbiórki nie stanowi spełnienia tego obowiązku, albowiem ten musi być wykonany w całości. Powyższe stanowisko potwierdzają kontrole dokonywane w terenie przez organy obu instancji przed wydaniem rozstrzygnięć w danej instancji, a także przez organ odwoławczy w dniu [...] kwietnia 2015 r., a zatem już po wniesieniu skargi. Podczas rozprawy sądowej w dniu 17 września 2015 r. pełnomocnik organu powtórzył, że stopa fundamentowa nadal nie została rozebrana a jest przykryta kamieniami, co dowodzi, że obowiązek rozbiórki nie został dopełniony. Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanej do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75 % lub w całości. Skarżący, jeżeli wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty. Podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04, wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do zarzutów braku doręczenia postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny, a także tytułu wykonawczego stwierdzić należy, że stanowią one powtórzenie zarzutów odwołania a ocena ich dokonana w zaskarżonym postanowieniu nie budzi zastrzeżeń i odpowiada prawu, nadto znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wydanie kwestionowanego postanowienia, poprzedziło też dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom strony Skarżącej, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 10 kpa. Skarżący miał bowiem możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłaszania wszelkich oświadczeń i wniosków dowodowych, co też w sprawie niniejszej czynił. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 ww. ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23% stawki w kwocie 55,20 zł.