II SA/Bk 314/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi P. L. i R. J. U. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących P. L. i R. J. U. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. G. [...] w B. w miesiącu kwietniu 2004 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych Nr [...] i [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. G. [...] w B. na cele gabinetów lekarskich w 1999 r., bez pozwolenia organu architektoniczne-budowlanego wymaganego, w myśl postanowień art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (gabinety posiadają odrębne wejście zewnętrzne znajdujące się w ścianie szczytowej budynku). Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazał R. J. U. (umowa ustanawiająca odrębną własność lokalu - akt notarialny z dnia 12 listopada 1998 r. rep. A nr [...]) i A. L. wykonanie w terminie do dnia 30 września 2004 r. szeregu czynności w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa budowlanego dokonanej samowolnie adaptacji pomieszczeń mieszkalnych na gabinety lekarskie. Powyższa decyzja w wyniku odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej G. [...] została uchylona decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do postanowień art. 50 ustawy – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. powinien wydać postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego, zażądać przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych (ekspertyz) oraz rozpatrując ponownie sprawę powinien "przeprowadzić ponownie dokładne oględziny na przedmiotowej działce i w oparciu o zebrany materiał dowodowy ocenić we własnym zakresie, czy zachodzi możliwość doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w dniu 18 września 2004 r. przeprowadził oględziny lokali Nr [...] i [...] w budynku wielorodzinnym przy ul G. [...] w B., uzupełnił materiał dowodowy o: projekt zmiany parteru "B" stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę, wypis z dziennika budowy str. 19, Mapę poinwentaryzacyjną budynku stanowiącą załącznik do zgłoszenia budynku do użytkowania, pismo Urzędu Miejskiego z dnia 12 października 1998 r. Nr [...], umowę użyczenia z dnia 30 września 1999 r. zawarta pomiędzy A. L. a właścicielami lokalu nr [...] P. i H. L. oraz projekt zmiany parter "B". Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] wstrzymał użytkowanie przedmiotowych gabinetów lekarskich. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. dokonał kontroli w dniu 29 grudnia 2004 r., w trakcie której stwierdził, że gabinety nie są użytkowane i zgodnie z ustaloną procedurą dnia [...] grudnia 2004 r. wydał decyzję nr [...]. W decyzji nakazał właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...]oraz użytkownikowi lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. G. [...] w B., w związku z dokonaną samowolnie zmianą sposobu użytkowania lokali na gabinety lekarskie, wykonać w terminie do dnia 28 lutego 2005 r. szereg czynności w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodności z przepisami prawa budowlanego poprzez wykonanie: 1. opisu i rysunku określającego usytuowanie przedmiotowego budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych z oznaczeniem części budynku, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; 2. zwięzłego opisu technicznego przedmiotowego budynku z określeniem jego konstrukcji, dotychczasowego i dokonanego sposobu użytkowania; 3. rysunków niezbędnych do określenia charakterystyki techniczno-użytkowej zaadaptowanego lokalu; 4. dokumentacji technicznej opracowanej przez osobę uprawnioną oraz zaopiniowaną przez rzeczoznawcę do spraw BHP, przeciwpożarowych oraz spraw sanitarno-epidemiologicznych wraz z opinią w zakresie wyposażenia gabinetów lekarskich w aparat USG. W trakcie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez Wspólnotę Mieszkaniową G. [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę w dniu 2 lutego 2005 r. przedmiotowych lokali [...] położonych w budynku przy ul. G. [...] w B., która wykazała, że lokale są użytkowane jako gabinety lekarskie już od dnia 3 stycznia 2005 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] nakazującą wykonanie szeregu czynności w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem w określonym terminie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że pomimo tego, że organ pierwszej instancji zgodnie z ustaloną procedurą wydał decyzję nr [...], nie został jeszcze zakończony proces doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Podkreślono, że postanowienie o wstrzymaniu robót ma faktycznie charakter czasowy, ale traci swoją ważność dopiero w momencie wydania ostatecznej decyzji w organach nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 3 w/w ustawy, tj. zatwierdzenia projektu budowlanego i wznowienie robót lub z art. 51 ust. 4, tj. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ewentualnie utrata ważności takiego postanowienia następuje również w przypadku braku wydania przez organ decyzji w ciągu 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu decyzji zalecono organowi pierwszej instancji ponowne dokładne przeanalizowanie stanu faktycznego sprawy oraz uzupełnienie materiału o stosowne uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej i aktualny plan miejscowy, a w przypadku jego braku ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 24 marca 2005 r. właściciele lokali Nr [...], P. L. i R. J. U., złożyli skargę na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zarzucając, że decyzja została podjęta z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podniesiono, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał organowi pierwszej instancji "po raz trzeci przeanalizowanie stanu faktycznego przedmiotu sprawy oraz uzupełnienie materiału dowodowego o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" w sytuacji, gdy w postępowaniu przeprowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., Urząd Miejski w B., pismem z dnia 2 czerwca 2004 r. znak [...] potwierdził, że adaptacja lokali [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy G. [...] w B. na cele gabinetów lekarskich jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono również, że nakazany organowi pierwszej instancji obowiązek zweryfikowania wykonanej przez inwestorów inwentaryzacji z dnia 15 listopada 2004 r., na tym etapie postępowania, należy uznać za niezasadny. W piśmie procesowym z dnia 12 września 2005 r. skarżący dodatkowo podnieśli, że przy wydawaniu decyzji przedstawiono tytuły prawne do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, co znalazło wyraz w poprzedniej decyzji kasacyjnej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2004 r. nr [...], w której przyznano, że lokal nr [...] jest zgodnie z aktem notarialnym Rp. A [...] z dnia 15 grudnia 1998 r. własnością P. L., a lokal nr [...] zgodnie z aktem notarialnym z dnia 12 listopada 1998 r. Rp. A [...] stanowi własność R. J. U. Powyższe, w ocenie skarżących, wskazuje, że organ pierwszej instancji w dniu wydawania decyzji dysponował informacją o prawie do dysponowania wspomnianymi nieruchomościami (lokalami). Podkreślono również, że w celu zmiany sposobu użytkowania lokali nie wykonano żadnych robót budowlanych naruszających konstrukcję budynku i jednocześnie wymagającego odrębnego pozwolenia na budowę. Na dowód, czego dołączono Oświadczenie P. B. "W. P." z siedzibą w B., podpisane przez jego prezesa R. R. w dniu 9 września 2005 r. Podkreślono, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w decyzji z dnia [...] września 2004 r. nr [...], "przedstawił organowi I instancji "mapę drogową" do ponownego rozpatrzenia sprawy, która to została w pełni zrealizowana". Odpowiadając na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu ingerencji w inwentaryzację, wyjaśniono, że organ odwoławczy, jako organem wyższej instancji ma uprawnienia do badania sprawy. W "Inwentaryzacji Gabinetu Lekarskiego" z dnia 15 października 2004 r., która wpłynęła w trakcie postępowania odwoławczego, stwierdzono błędy w dokumentacji, które wskazano organowi I instancji w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Podkreślono, że powyższe nie miało wpływu na podjętą decyzję. Odnośnie pozostałych zarzutów, zawartych w skardze uznano, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a zatem pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargę na decyzję należało uwzględnić, jednak nie z powodów powołanych w skardze. Sąd nie będąc związany zarzutami skarg dopatrzył się innego rodzaju naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Przy wydawaniu decyzji naruszono zasadę ogólną postępowania, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (jest to również zasada konstytucyjna wyrażona w art. 78 Konstytucji RP), zgodnie z którą każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna powinna być, zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta najpierw przez organ pierwszej a następnie przez organ drugiej instancji. Konsekwencją powyższej zasady jest ukształtowanie postępowania odwoławczego, w ten sposób, że organ odwoławczy w myśl art. 138 K.p.a. nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W doktrynie podnosi się również, że dwukrotne rozstrzygnięcie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. (B. Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C. H. Beck 2005, s. 96). Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że w art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. przyjmuje się jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego (w całości lub znacznej części, jeżeli wymaga tego rozstrzygnięcie sprawy). W świetle powyższego wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako podstawy uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B.: • zalecenie organowi pierwszej instancji ponownego dokładnego przeanalizowania stanu faktycznego sprawy oraz • uzupełnienie materiału o stosowne uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej i aktualny plan miejscowy, a w przypadku jego braku ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie dawały P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. prawa do wydania decyzji kasacyjnej. Przy interpretacji przepisu stanowiącego podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia tj. art. 138 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt V SA 239/01, z dnia 2 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 208/99, z dnia 2 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 856/00 oraz z art. 26 marca 1999 r. sygn. akt I SA/Gd/97). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sytuacja przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" mogłaby zaistnieć, tylko wtedy, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów K.p.a. W przypadku, gdy organ drugiej instancji uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że okoliczność wymaga udowodnienia, lecz powinien wskazać, dlaczego zebrane dotychczas dowody uważa za niewystarczające. Pamiętać przy tym należy, że w myśl postanowień art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania uzupełniającego organowi, który wydał decyzję. W przypadku, gdy nie ma potrzeby przeprowadzenia "w całości lub w znacznej części" uzupełniającego postępowania dowodowego, tak jak w omawianej sprawie, organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec o meritum sprawy zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponieważ organ odwoławczy nie wskazał, jako przyczyny uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ani też by organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszenie przepisów proceduralnych, należy uznać, że nie dopatrzył się takich uchybień. W konsekwencji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym P. Wojewódzki Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. powinien był orzec, co do istoty sprawy. Na marginesie Sąd zauważa, że z materiału zgromadzonego w aktach wynika, że zmieniając sposób użytkowania lokali mieszkalnych nie wykonano żadnych robót budowlanych naruszających konstrukcję budynku i jednocześnie wymagających odrębnego pozwolenia na budowę. Wejście zewnętrzne do lokali mieszkalnych Nr [...] wraz ze schodami i zadaszeniem wykonane zostało w trakcie robót budowlanych związanych z obiektem, tj. przed zgłoszeniem budynku do użytkowania (potwierdza to również sporządzona przez geodetę G. Z. mapa poinwentaryzacyjna budynku stanowiąca załącznik do zgłoszenia budynku do użytkowania). W takim stanie obiekt został przyjęty do użytkowania - Urząd Miejski w B. pismem z dnia 12 października 1998 r. Nr [...] nie zgłosił sprzeciwu do użytkowania w/w budynku. Z powyższego wynika, że zmiany powstały na etapie realizacji inwestycji w czasie, gdy nie powstała jeszcze Wspólnota Mieszkaniowa G. [...]. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że sprawa uchwały wspólnoty mieszkaniowej nie ma znaczenia na obecnym etapie postępowania. Tym samym należy zgodzić się ze skarżącymi, że dokumentami wystarczającymi do wykazania ich prawa do dysponowania lokalami (nieruchomościami) na cele budowlane były złożone w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji – odpisy aktów notarialnych oraz umowa użyczenia potwierdzająca prawo A. L. do dysponowania lokalem nr [...]. Rozpoznając ponownie sprawę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., powinien orzec, co do istoty sprawy, w tym, jeżeli stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o którym mowa w art. 136 K.p.a., po uprzednim przeprowadzeniu takiego postępowania uzupełniającego. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów art. , Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.-