II SA/Bk 314/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wysypywania białej substancji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego interwencji wniesionej przez A. B. dotyczącej wysypywania "białej substancji, z której wydziela się chlor" przez sprzątaczkę w piwnicy bloku przy ul. K. [...] w B. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismami z dnia 29 października 2009 r. i 2 listopada 2009 r. A. B. zwrócił się do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w B. z interwencją dotyczącą między innymi wysypywania "białej substancji, z której wydziela się chlor" przez sprzątaczkę w piwnicy bloku przy ul. K. [...]. Do pism dołączył kserokopie trzech skarg złożonych w tej sprawie do Administracji Osiedla "T." BSM w B. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] przesłał interwencję do rozpatrzenia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. Organ l instancji po otrzymaniu w/w postanowienia pismem z dnia 12 listopada 2009 r. zawiadomił B. Spółdzielnię Mieszkaniową Administrację Osiedla "T." w B. przy ul. M. [...] oraz A. B. o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie oraz o zamiarze przeprowadzenia oględzin budynku w dniu 25 listopada 2009 r. o godz. 11. W powyższym piśmie zwrócono się jednocześnie z prośbą o przygotowanie do wglądu niezbędnej dokumentacji dotyczącej "substancji wydzielającej chlor". W dniu 18 listopada 2009 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno -Epidemiologicznej w B. wpłynęło pismo skarżącego zawierające krytykę wobec powiadamiania o zamiarze przeprowadzenia oględzin w budynku przy ul. K. [...] oraz relację z zaobserwowanych i usłyszanych instrukcji, "pouczających sprzątaczkę, jak ma wyglądać piwnica, gdy przyjdzie na kontrolę Sanepid". Natomiast pismem z dnia 20 listopada 2009 r. skarżący poinformował organ o podjętych pracach porządkowych w przedmiotowej piwnicy oraz o konsultacji z "chemikiem" ze straży pożarnej w sprawie białego proszku wysypywanego przez sprzątaczkę w piwnicy. Skarżący ustalił, że wysypywaną substancją mogła być chloramina B lub T - substancja niebezpieczna, której stosowanie obwarowane jest surowymi wymaganiami. W dniu 25 listopada 2009 r. pracownicy Powiatowej Stancji Sanitarno – Epidemiologicznej w B. w obecności Kierownika Administracji Osiedla "T.", Prezesa Zarządu B. Spółdzielni Mieszkaniowej, Dyrektora PU "S." w B. oraz A. B. przeprowadzili oględziny korytarza komunikacyjnego ogólnodostępnego w podpiwniczeniu bloku przy ul. K. [...] w B. Sporządzono protokół z kontroli nr [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, iż na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. BSM przekazała obowiązki w zakresie sprzątania i utrzymania czystości klatek schodowych, korytarzy piwnicznych, terenów zielonych, utwardzonych wraz z ich konserwacją Przedsiębiorstwu Usługowemu "S." w B. Podczas oględzin nie stwierdzono obecności substancji o zapachu związków chlorowych w korytarzu komunikacyjnym ogólnodostępnym w podpiwniczeniu tego bloku. Stwierdzono, iż korytarz utrzymywany był czysto, w niektórych miejscach wyczuwany był "specyficzny zapach koci". Nadto mając na względzie wskazane przez przedstawiciela firmy sprzątającej środki czystości stosowane do utrzymania czystości nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie. Protokół podpisały osoby uczestniczące w oględzinach, z wyjątkiem A. B., który oświadczył, że do przeprowadzonej kontroli odniesie się na piśmie. W dniu 26 listopada 2009 r. skarżący poinformował organ o przeprowadzanych przed kontrolą gruntownych pracach porządkowych w piwnicy i w jego ocenie nadal nierozwiązanej kwestii "bezpodstawnego i niezgodnego z instrukcją kilkukrotnego stosowania białej substancji, z której wydzielał się chlor". Natomiast po otrzymaniu pocztą protokołu z kontroli, skarżący w kolejnym piśmie zarzucił organowi niezabezpieczenie dowodów podczas przeprowadzania oględzin w powyższej sprawie. Pismem z dnia 3 grudnia 2009 r. organ wystąpił do stron z zawiadomieniem o zakończonym postępowaniu wyjaśniającym. Jednocześnie strony poinformowano o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz przeglądania akt sprawy w wyznaczonym terminie. Żadna ze stron nie wniosła uwag do zebranych materiałów. W tym stanie rzeczy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli w przedmiotowej piwnicy nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zgodnie zaś art. 105 § 1 kpa w przypadku, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji umarza postępowanie. Od tej decyzji A. B. odwołał się do P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazał na sprzeczność zaskarżonej decyzji z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o ochronie danych osobowych, zdrowym rozsądkiem, nadto podniósł jej szkodliwość społeczną i bezzasadność. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo, z zachowaniem wszelkich zasad wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Zgodnie z art. 61 § 4 tej ustawy organ administracji publicznej o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (co w tym przypadku miało miejsce) zawiadamia wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Stronami w tej sprawie są: A. B. oraz właściciel - administrator budynku przy ul. K. [...], czyli B. Spółdzielnia Mieszkaniowa Administracja Osiedla "T.". Jak wynika z korespondencji, skarżący występował w swoim imieniu, bo tylko on podpisywał interwencje. W przypadku gdyby reprezentował lokatorów budynku przy ul. K. [...], powinno to być udokumentowane ich podpisami. W ocenie organu odwoławczego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. działając jako organ l instancji podjął wszelkie możliwe prawne kroki, aby wyjaśnić zdarzenia opisane w interwencji, zachowując przy tym zasady bezstronności. Niemniej jednak opierając się o stwierdzony podczas kontroli stan faktyczny opisany w protokole z dnia 25 listopada 2009 r. nie stwierdził naruszeń, tzn. nie stwierdzono obecności substancji o zapachu związków chlorowych w korytarzu komunikacyjnym ogólnodostępnym w podpiwniczeniu budynku przy ul. K. [...], stąd nie było możliwości zabezpieczenia dowodów będących przedmiotem interwencji. Ponadto podczas w/w kontroli pracownicy Powiatowej Stancji Sanitarno – Epidemiologicznej w B. pouczyli przedstawicieli firmy sprzątającej PU "S.", w jaki sposób prawidłowo przygotowywać i stosować roztwory dezynfekcyjne. Wobec powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, A. B. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów kpa, przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, zasad zdrowego rozsądku oraz kontynuowanie postępowania w niniejszej sprawie i wyjaśnienie zdarzeń opisanych w dotychczas złożonych pismach. W uzasadnieniu skargi A. B. zwrócił uwagę na opieszałość organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej - niewykonanie dokumentacji fotograficznej oraz niezabezpieczenie na miejscu próbek rozsypywanej substancji. Zdaniem skarżącego, czynności te powinny zostać wykonane po wpłynięciu jego prośby o interwencję. Skarżący podniósł również, że stan faktyczny opisany w protokole z dnia 25 listopada 2009 r. nie ma nic wspólnego z sytuacją, która była powodem jego skarg i próśb o interwencję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. W piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2010 r. (data wpływu do Sądu) zatytułowanym "Wniosek dowodowy" skarżący zwrócił się do Sądu o dołączenie do akt sprawy dokumentów, w postaci: oświadczenia J. K. z dnia 20 czerwca 2010 r. i J. C. z dnia 25 czerwca 2010 r., sześciu fotografii wykonanych w przedmiotowej piwnicy w dniu 20 października 2009 r. oraz 15 fotografii z dnia 30 października 2009 r., wydruku z encyklopedii internetowej o toksyczności chloru, korespondencji internetowej skierowanej do niedawnego dystrybutora chloru w Polsce, karty charakterystyki substancji niebezpiecznej – chloraminy, ksera artykułu z "Gazety Wyborczej" z dnia 5 marca 2010 r. poświeconego XXI rocznicy uniknięcia katastrofy po wykolejeniu się cystern z chlorem w Białymstoku - na okoliczność obecności białego proszku wydzielającego silnie drażliwy zapach chloru w piwnicy przy ul. K. [...] oraz toksyczności chloru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jego wydawania. Przeciwnie, uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Na wstępie podkreślić należy, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty. Ten cel nie zawsze może być jednak osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Powodem takiej sytuacji może być bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, z którą w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak jakichkolwiek podstaw prawnych oraz faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Opisana wyżej przyczyna niewątpliwe przesądziła o podjętym przez organy obu instancji rozstrzygnięciu w konkretnym przypadku i zdaniem Sądu odpowiada ono prawu. W przedmiotowej sprawie kontrolowane postępowanie zostało wszczęte w wyniku interwencji A. B. zamieszkałego w B. przy ul. K. [...] w sprawie "wysypywania białej substancji, z której wydziela się chlor" przez sprzątaczkę w piwnicy w/w bloku. Organ I instancji, zgodnie z art. 61 § 4 kpa zawiadomił o wszczęciu postępowania podmioty będące stronami w sprawie, tj. B. Spółdzielnię Mieszkaniową Administrację Osiedla "T." w B. – właściciela - administratora budynku przy ul. K. [...] oraz A. B. W tym miejscu wskazać należy, iż wszczynając postępowanie administracyjne organ obowiązany jest z urzędu ustalić, kto w danej sprawie ma interes prawny lub obowiązek. Mając na względzie powyższe organ I instancji wskazał, iż skarżący w swoich interwencjach występował we własnym imieniu, podpisując je osobiście. W tej sytuacji uznano, iż w przypadku gdyby skarżący reprezentował lokatorów budynku przy ul. K. [...], powinno to być udokumentowane ich podpisami. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w realiach niniejszej sprawy. Jeśli zaś chodzi o Administrację Osiedla "T." przy ul. M. [...] w B., to ustalono, iż administruje ona zasobami będącymi w posiadaniu B. Spółdzielni Mieszkaniowej mającej siedzibę przy ul. Ś. R. [...] w B. Organy powołały się w tym zakresie na Uchwałę Rady Nadzorczej B. Spółdzielni Mieszkaniowej Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie, której ustalono "Regulamin porządku domowego" (Regulamin dostępny jest na stronie internetowej BSM). Zgodnie z § 3 tego regulaminu "budynki i ich otoczenie oraz wszelkie urządzenia na terenie osiedli spółdzielni w interesie wszystkich mieszkańców winny być utrzymane w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz otoczone troskliwą opieką organów spółdzielni, oraz ogółu mieszkańców i użytkowników". Ponadto z w/w regulaminu wynika, że administracja osiedla zobowiązana jest dbać o stan techniczny, budynków, urządzeń stanowiących ich trwałe wyposażenie pomieszczeń wspólnego użytku typu: klatki schodowe, pralnie, suszarnie, strych, korytarze piwniczne. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, kto jest stroną postępowania i zgodnie z obowiązującymi przepisami zawiadomiły strony o jego wszczęciu, tym samym realizując zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Kolejną formą gwarancji realizacji powyższej zasady było zawiadomienie stron o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin. Zgodnie z art. 79 § 1 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Organ administracji państwowej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym. Wyrokiem z dnia 13 lutego 1986 r. sygn. akt II SA 2015/85 (ONSA 1986, Nr 1, poz. 13) NSA przyjął, że zachowanie wymagań art. 79 kpa jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Natomiast naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż organ I instancji prawidłowo zawiadomił strony postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin. Jak już wyżej wskazano obowiązek takiego postępowania jednoznacznie wynika z w/w przepisu kpa i organ nie może od niego odstąpić. Po zakończeniu zaś postępowania wyjaśniającego organ powiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada wynikająca z tego przepisu również została w pełni zrealizowana. W następstwie przeprowadzonych w dniu 25 listopada 2010 r. oględzin korytarza komunikacyjnego ogólnodostępnego w podpiwniczeniu bloku nie stwierdzono obecności chloraminy, ani żadnych toksycznych substancji, które mogłyby zagrażać zdrowiu ludzkiemu. Uznano natomiast, iż skontrolowane pomieszczenia były czyste, używane zaś do utrzymania ich czystości środki, przeznaczone są do powszechnego stosowania. W konsekwencji powyższego nie budzi zastrzeżeń stanowisko organów o braku możliwości zabezpieczenia dowodów będących przedmiotem interwencji. Powyższe ustalenia znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności w protokole z oględzin i jako takie nie budzą wątpliwości. Wbrew twierdzeniom skarżącego przeprowadzonej kontroli nie można uczynić zarzutu stronniczości, przeciwnie uznać należy ją za rzetelną i odpowiadającą prawu. Mając na uwadze powyższe, podzielić należy pogląd organów obu instancji o braku naruszenia w konkretnym przypadku obowiązujących przepisów prawa z zakresu wymagań higienicznych i zdrowotnych, na podstawie których mogłyby prowadzić dalsze postępowanie administracyjne. W tej sytuacji organy prawidłowo oceniły, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie. Stosownie bowiem do treści art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w oparciu o powołany przepis jest obligatoryjne i dalsze jego prowadzenie w danej instancji w takim przypadku stanowiłyby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Subiektywne zaś przekonanie skarżącego o toksyczności rozsypanej białej substancji nie dowodzi, iż w przedmiotowej sprawie jego zdrowie zostało zagrożone. Skarżący nie wykazał również, jaki jest rodzaj i pochodzenie substancji wysypywanej przez sprzątaczkę, a jego podejrzenie, że jest to chloramina, nie zostało poparte żadnymi dowodami. Powyższego faktu nie zmieniają "dowody" przedstawione przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2010 r. Dodatkowo wskazać należy, iż w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a przeprowadzenie przez sąd administracyjny jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne. Końcowo podkreślić należy, iż decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, a jedynie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy. Umorzenie postępowania nie stoi na przeszkodzie wszczęciu nowej sprawy, oczywiście jeśli na podstawie prawa materialnego będzie to możliwe. Wobec powyższego zarzuty zawarte w skardze są niezasadne. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, nie stwierdzając naruszenia prawa dającego podstawę do uwzględnienia skargi, orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).