II SA/Bk 314/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński,, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 października 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokat J. O. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Skarga została wywiedziona w następującym stanie faktycznym: Inwestorka – K. R. w dniu 15 kwietnia 2008 r. zgłosiła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w H. remont budynku mieszkalnego na działce nr geod. 1338 położonej przy ul. M. w N. W zgłoszeniu wskazano, że będzie on obejmował wykonanie następujących robót budowlanych: wymiana pokrycia dachowego z dachówki na blachodachówkę, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej, wymiana instalacji elektrycznej, co i wodno – kanalizacyjnej. W wyniku przeprowadzonej kontroli i oględzin, powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że poza robotami wskazanymi w zgłoszeniu wykonywane są roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, tj. przebudowano więźbę dachową niżej posadowionej części budynku, wykonano dwie lukarny od strony podwórka, powiększono otwory okienne oraz wykonano dodatkowe okno w ścianie podłużnej od strony działki nr geod. 1337, powiększono schody oraz wykonano nowe, większe zadaszenie nad wejściem, wymurowano komin w innym miejscu niż poprzedni. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zobowiązano J. R. (który na podstawie umowy darowizny z dnia 29 stycznia 2009 r. nabył własność przedmiotowego budynku) do przełożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych poza robotami określonymi w zgłoszeniu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. – postanowienie z dnia [...] czerwca 2009 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...] oddalił skargę na to postanowienie. W związku z nieprzedłożeniem wymaganej ekspertyzy decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, nakazano inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu podano, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczyło jedynie robót wymagających pozwolenia na budowę, wykonanych poza zgłoszeniem z dnia 15 kwietnia 2008 r. Tymczasem decyzja rozszerza przedmiot postępowania z robót wykonanych poza zgłoszeniem na wszystkie roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku. Organy nadzoru budowlanego nie mogą w trakcie postępowania rozszerzać zakresu przedmiotu tego postępowania. Przedmiot ten powinien być ustalony na początku postępowania i nie ulegać zmianom w jego toku. Organy nie mogą także nakazywać zaniechania robót prowadzonych w sposób zgodny z przepisami. Nadto organ odwoławczy podniósł, że powodem wydania kwestionowanej decyzji było niedostarczenie wymaganej ekspertyzy. Tymczasem w dniu 11 stycznia 2001 r. została ona przedłożona. W związku z tym nakazano jej uwzględnienie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 66 prawa budowlanego, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek wykonania następujących robót budowlanych: 1. wzmocnienie więźby dachowej nad częścią budynku niżej posadowioną w sposób pokazany na str. 7 załącznika nr 3 ekspertyzy technicznej, 2. wzmocnienie więźby dachowej nad częścią budynku wyżej posadowioną w sposób pokazany na str. 8 załącznika nr 3 ekspertyzy technicznej, 3. wzmocnienie belek stropowych i wykonanie ślepego pułapu, nad niżej posadowioną częścią budynku w sposób określony na str. 6 załącznika nr 3 ekspertyzy technicznej, 4. odprowadzenie wód opadowych z połaci dachu od strony działki nr geod.1337 za pomocą rury spustowej ułożonej ze spadkiem wzdłuż ściany podłużnej z wylotem na własny teren nieutwardzony, 5. zlikwidowanie okna dachowego od strony działki nr geod. 1337, 6. zlikwidowanie trzech otworów okiennych i wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej 1 godziny od strony działki nr geod.1337, zamocowanej do ściany drewnianej budynku (bez fundamentu) tj. ściany rusztowej składającej się z rusztu stalowego grubości od 55 do 100 mm i płyt gipsowo - kartonowych ognioodpornych grubości 12,5 mm podwójnych zamocowanych z obu stron rusztu wkrętami stalowymi oraz przedłożenie oświadczenia osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane o wykonaniu robót określonych w pkt 1, 2, 3 i 6 w sposób zgodny z zaleceniami ekspertyzy technicznej oraz sztuką budowlana i wiedzą techniczną. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił to rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia – decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu podano, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w sprawie wykonywania określonych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i prowadzone było dotychczas jedynie w trybie art. 50-51 prawa budowlanego. Postępowanie prowadzone w tym trybie ma na celu doprowadzenie do zgodności z przepisami robót budowlanych, wykonanych niezgodnie z nimi. Procedura związana z art. 66 tejże ustawy jest odrębną procedurą, dotyczącą stanu technicznego obiektu (w całości). Organ odwoławczy podał, że prowadząc postępowanie w oparciu o art. 50-51 ustawy w sprawie robót budowlanych, prowadzonych w istniejącym obiekcie, należy zakończyć je decyzją z art. 51 ustawy, doprowadzającą te roboty do zgodności z przepisami. Nie można jej połączyć ze stanem technicznym całego obiektu, ponieważ postępowanie było prowadzone tylko w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, a stan techniczny całego budynku stanowi odrębny przedmiot sprawy. Rozszerzanie przedmiotu na etapie wydawania niniejszej decyzji jest niedopuszczalne. Jeżeli organ uważa jednak, że budynek może stanowić zagrożenie powinien odrębnie wszcząć i poprowadzić postępowanie w sprawie stanu technicznego tego obiektu. Nadto organ odwoławczy podniósł, że organ l instancji nakazał niektóre roboty (np. likwidację okien, czy ścianę oddzielenia p.poż.) mając na względzie bezpieczeństwo pożarowe. W aktach sprawy nie ma zaś żadnego dokumentu, świadczącego o tym, że na temat zagrożenia pożarowego wypowiadała się osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia w tym zakresie (np. rzeczoznawca do spraw p.poż). Organy nadzoru budowlanego, nie posiadając odpowiednich uprawnień, winny w tym zakresie zasięgnąć opinii osoby uprawnionej, która zajęłaby stanowisko w kwestii czy zachodzi konieczność likwidacji okien, z których dwa okna istnieją w tym budynku od szeregu lat oraz innych czynności nałożonych przez PINB w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy podniósł także, że obowiązki nałożone przez PINB nie uwzględniają wszystkich zaleceń ekspertyzy (np. wykonanie wentylacji grawitacyjnej kotłowni i pomieszczeń sanitarnych). Odnośnie obowiązku (nr 4) zamontowania rury spustowej podano, że nie należy on do zakresu robót podlegających w tym przypadku niniejszemu postępowaniu (ma on związek z niesłusznie zastosowanym w rozpatrywanej decyzji art. 66 ustawy). Odnosząc się do sprawy okna dachowego organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie oględzin w dniu 8 lipca 2010 r. PINB nie stwierdził jego istnienia, ani nie sprawdził odległości w jakiej się ono znajduje od granicy. Okno to jest uwidocznione na zdjęciach, znajdujących się w ekspertyzie, dostarczonej przez inwestora. W aktach również znajduje się kopia zgłoszenia robót budowlanych, polegających m.in. na montażu tego okna. Organ nie zauważył jednak w aktach, żadnego dokumentu stwierdzającego, że odległość kalenicy budynku od granicy wynosi 4,10 m. Aby stwierdzić w jakiej odległości od granicy znajduje się to okno, PINB winien ją pomierzyć w terenie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania następujących robót budowlanych: 1. wzmocnienie więźby dachowej nad częścią budynku niżej posadowioną w sposób pokazany na str. 7 załącznika nr 3 ekspertyzy technicznej, 2. wzmocnienie więźby dachowej nad częścią budynku wyżej posadowioną w sposób pokazany na str. 8 załącznika nr 3 ekspertyzy technicznej, 3. wzmocnienie belek stropowych nakładkami i wykonanie ślepego pułapu w stropie nad niżej posadowioną częścią budynku, w sposób określony na str. 6 załącznika nr 3 ekspertyzy technicznej, 4. dokonanie przeglądu wszystkich belek stropu nad parterem w miejscu ich oparcia na ścianach oraz oczepów. Miejsca uszkodzone przez korozję biologiczną oczyścić z drewna zbutwiałego i zaimpregnować. Przy dużych ubytkach dokonać wzmocnienia nakładkami drewnianymi lub stalowymi (pkt 6.4 zaleceń ekspertyzy technicznej), 5. zapewnienie wentylacji grawitacyjnej kotłowni i pomieszczeń sanitarnych, W uzasadnieniu decyzji podano, że treść rozstrzygnięcia uwzględnia wytyczne organu II instancji. W konsekwencji na inwestora nałożono wyłącznie obowiązek doprowadzenia do zgodności z przepisami robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazano, że wnioski dotyczące stanu technicznego całego budynku zostaną rozpatrzone w drodze odrębnego postępowania administracyjnego, uwzględniającego również kwestie bezpieczeństwa pożarowego. W postępowaniu tym zostanie rozpatrzona także sprawa dodatkowego okna wykonanego w ścianie podłużnej i okna dachowego, od strony działki nr geod. 1337. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję i podał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w sprawie wykonywania określonych robót budowlanych bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę i przeprowadzone w trybie art. 50-51 prawa budowlanego. Postępowanie prowadzone w tym trybie ma na celu doprowadzenie do zgodności z przepisami przedmiotowych robót budowlanych. Zakres robót wykonanych przez inwestora i uznanych jako niezgodne z przepisami został ostatecznie i prawomocnie ustalony postanowieniem o wstrzymaniu ich prowadzenia i zobowiązaniu do przedstawienia ekspertyzy technicznej tych robót. Organ I instancji zgodnie z zaleceniami tej ekspertyzy nałożył obowiązki wykonania określonych czynności, które mają na celu zapewnienie doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem budowlanym i warunkami technicznymi. Od decyzji tej inwestor wywiódł skargę do sądu administracyjnego i podniósł, że zawiera ona nieprawdziwe informacje w związku ze źle przeprowadzonym postępowaniem i nakazuje mu dewastację domu. Skarżący podniósł, że obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w kwestionowanej decyzji, jeżeli jest niezbędny, powinien być na niego nałożony dużo wcześniej, tj. w momencie rozpoczęcia postępowania administracyjnego w czerwcu 2009 r. a nie w chwili obecnej kiedy wykonanie tych robót nie jest możliwe. Aktualnie dom jest całkowicie wykończony a wykonane prace remontowe zostały dostosowane do wszystkich zaleceń zawartych w ekspertyzie technicznej. Zrywanie ściany i sufitów na poddaszu i parterze tylko po to aby ktoś mógł w ciągu kilku minut stwierdzić, że prawidłowo są wzmocnione stropy i więźba dachowa, zdaniem skarżącego "jest chore", bo koszt tych robót to około 100 tys. zł. Skarżący podał, że wszystkie prace remontowe zostały wykonane na podstawie prawomocnego pozwolenia i zgłoszenia. Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko, że w przedmiotowej sprawie należało nakazać wykonanie wymienionych w zaskarżonej decyzji robót budowlanych. Roboty te bowiem zostały wykazane przez autora ekspertyzy technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawą materialnoprawną kontrolowanych, w sprawie niniejszej, rozstrzygnięć jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), na podstawie którego nałożono na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. Decyzje te stanowią kolejny etap wdrożonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, prowadzonego w stosunku do samowolnie (bez pozwolenia na budowę) prowadzonych przez inwestora robót budowlanych. Pierwszy etap tego postępowania został zakończony ostatecznym i prawomocnym postanowieniem wydanym w trybie art. 50 prawa budowlanego. Postanowieniem tym ustalono zakres robót wykonanych ponad zgłoszenie z dnia 15 kwietnia 2008 r. i wstrzymano ich prowadzenie. Zakres stwierdzonych robót jest następujący: - przebudowano więźbę dachową niżej posadowionej części budynku, - wykonano dwie lukarny od strony podwórka, - powiększono otwory okienne, - wykonano dodatkowe okno w ścianie podłużnej od strony działki nr geod. 1337, - powiększono schody, - wykonano nowe, większe zadaszenie nad wejściem, - wymurowano komin w innym miejscu niż poprzedni. Celem wdrożonej procedury określonej w art. 50 – 51 prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rzeczą organu jest ustalenie czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych czy tez odmowa nałożenia takich obowiązków. Postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego powinno zakończyć się rozstrzygnięciem, które pozwoli na merytoryczną ocenę zgodności wykonanych robót z prawem. W sprawie niniejszej, pomimo tego, że z treści uzasadnień P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż organ ten doskonale rozumie istotę postępowania naprawczego, tzn. że ma ono dotyczyć tylko i wyłącznie samowolnie wykonanych robót budowlanych a nie stanu technicznego całego obiektu, ostatecznie utrzymano w mocy decyzję która nakłada na inwestora obowiązek wykonania takich robót budowlanych, które nie są adekwatne do zakresu stwierdzonej samowoli budowlanej. W ocenie Sądu przyczyną takiego stanu rzeczy jest "kurczowe" trzymanie się przez organy treści ekspertyzy technicznej przedłożonej przez inwestora. Świadczy o tym między innymi następujący fragment uzasadnienia decyzji PWINB z dnia [...] grudnia 2010 r. w którym organ ten stwierdza, że "nie uwzględniono wszystkich zaleceń ekspertyzy". Uwzględnienie wszystkich zaleceń ekspertyzy byłoby zasadne wówczas, gdyby dotyczyła ona wykonanych robót budowlanych poza robotami określonymi w zgłoszeniu (do przedłożenia takiej właśnie ekspertyzy zobowiązany był inwestor postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych), a nie stanu technicznego całego budynku. Przedłożona do akt sprawy ekspertyza dotyczy właśnie stanu technicznego całego budynku co w konsekwencji oznacza, że jej wnioski końcowe i zalecenia sprowadzają się do nakazania wykonania prac skutkujących bezpiecznym użytkowaniem całego budynku a nie doprowadzeniem do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych. Powyższe wynika z: - z samego tytułu ekspertyzy który wskazuje, że dotyczy ona stanu technicznego całego budynku a nie wykonanych samowolnie robót budowlanych i ewentualnych rozwiązań mających na celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, - jak i z jej treści w której podano kryteria określające stopień zniszczenia poszczególnych elementów budynku i opisano stan: dachu, schodów wejściowych do budynku i zadaszenia nad nimi, stropów, ścian, ściany kominowej i kominu, cokołu budynku, stolarki okiennej i drzwiowej. We wnioskach zawarto następujące stwierdzenia: drewniana więźba dachowa – na pograniczu stanu średniego i złego. Wymaga naprawy i wzmocnienia. Drewno krokwi w stanie technicznym – średnim, drewniane stropy - nad częścią parteru wyżej posadowioną belki stropowe w stanie technicznym średnim a nad częścią parteru niżej posadowioną belki stropowe są w stanie technicznym średnim jednak wymagają wzmocnienia ze względu na projektowaną funkcję mieszkalną poddasza, ściany nośne drewniane w stanie technicznym średnim, ściana kominowa i komin – w stanie technicznym zadawalającym, cokół budynku w stanie technicznym średnim. Z zestawienia treści nałożonych na inwestora obowiązków z zakresem samowolnie wykonanych robót budowlanych wynika, że w dalszym ciągu nie doprowadzą one samowoli budowlanej do stanu zgodnego w prawem. Świadczy o tym między innymi fakt nałożenia obowiązku wykonania takich robót jak dokonanie przeglądu wszystkich belek stropu nad parterem w miejscu ich oparcia na ścianach oraz oczepów czy też zapewnienie wentylacji grawitacyjnej kotłowni i pomieszczeń sanitarnych a pominięcie kwestii oceny powiększenia schodów, wykonania nowego większego zadaszenie nad wejściem, wymurowania kominu w innym miejscu niż poprzedni. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie organy odniosą się konkretnie do każdej roboty budowlanej wykonanej ponad zgłoszenie, a określonej postanowieniem o wstrzymaniu ich prowadzenia i określą czy zostały one wykonane zgodnie z prawem a jeżeli nie to decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożą na inwestora obowiązki mające na celu doprowadzenie ich od stanu zgodnego z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Konsekwencją uchylenia decyzji było orzeczenie o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy - art. 250 w zw. z art. 210 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348). W wyroku zamieszczono też obowiązkowe stwierdzenie o niemożności wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienie się wyroku - art. 152 ustawy.