II SA/Bk 315/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 września 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, 6 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] w sprawie nałożenia kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi publicznej ul. Ś. R. [...] lokal [...] w B. obiektem budowlanym i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wyrokiem z dnia [...] października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia na J. K. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi publicznej ul. Ś. R w B. przez umieszczenie obiektu budowlanego - kiosku handlowego o nr [...]. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Uznano, że organ odwoławczy wprawdzie dokonywał badania zebranego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o przepisy art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust.6 i 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które to przepisy miały zastosowanie w konkretnym przypadku, jednakże wyniki tej oceny nie przesądziły w sposób niebudzący wątpliwości o poprawności podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie ustalił bezspornie powierzchni obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym, albowiem jak wynika z decyzji powierzchnia ta wynosi [...] m², tymczasem w protokole z oględzin powierzchnia ta została określona na ok. [...] m². Wobec powyższego Sąd zlecił organowi, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustalił faktyczną powierzchnię pawilonu skarżącego znajdującego się w pasie drogowym i dopiero wówczas orzekł, co do istoty sprawy, a w przypadku stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, po uprzednim przeprowadzeniu takiego postępowania uzupełniającego. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] w sprawie nałożenia kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi publicznej ul. Ś. R [...] lokal [...] w B. obiektem budowlanym, z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] października 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja podlega uchyleniu z uwagi na istniejące rozbieżności dowodowe, mające wpływ na wynik postępowania. W związku zaś z tym, iż rozbieżności te dotyczą elementu składowego kary pieniężnej, zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowych precyzyjnych ustaleń w zakresie faktycznej powierzchni pawilonu skarżącego znajdującego się w pasie drogowym. Powyższe względy, zdaniem Kolegium przesądzają, że to organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie dowodowe, a mianowicie dokonać oględzin i pomiarów powierzchni obiektu w części zajmującej pas drogowy z zachowaniem przepisów o czynnościach dowodowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wywiódł J. K. wnosząc o jej uchylenie w części przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, nadto wniósł o umorzenie prowadzonego postępowania przez organ I i II instancji z powodu rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego rażące naruszenie prawa polegało na tym, że przed nałożeniem kary pieniężnej przewidzianej w art. 40 ustawy o drogach publicznych, Prezydent Miasta B. przez [...] dni nie wydał decyzji administracyjnej, w której – stosownie do art. 36 cytowanej ustawy – winien nakazać przywrócenie zajętego pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tych okolicznościach SKO winno uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu niezastosowania cytowanego przepisu prawa materialnego. Końcowo skarżący podniósł, że aktualnie sprawa jest bezprzedmiotowa, gdyż zbył on sporny pawilon na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2007 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Mając na uwadze zarzuty skargi oraz obowiązujący stan prawny organ wyjaśnił, iż ustawa o drogach publicznych reguluje dwie odrębne i niezależne od siebie sankcje w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a mianowicie przywrócenie zajętego pasa drogowego do stanu poprzedniego (art. 36) lub wymierzenie kary pieniężnej (art. 40 ust.12). Ustawodawca nie uzależnił jednak nałożenia sankcji kary pieniężnej od doprowadzenia zajmowanego terenu do stanu poprzedniego. Na potwierdzenie powyższej zasady organ powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt OPK7/01. Odnosząc się natomiast do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania wyjaśniono, iż nie ma on podstawy prawnej, albowiem karę nakłada się na osobę, która zajmowała pas drogowy bez zezwolenia, a stan własności lub posiadania ocenia się na czas zajęcia pasa drogowego. W związku z tym, iż w 2005 roku (chwila zajęcia pasa drogowego) skarżący był właścicielem obiektu, przedłożona przez niego umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 2007 r. nie ma wpływu na ten fakt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty w niej podniesione nie podważyły legalności skarżonej decyzji. Przede wszystkim zauważyć należy, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2008 r. została podjęta w oparciu o kompetencje ustanowione w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej cytowanej: k.p.a. (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który to przepis stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednoczenie brak podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ drugiej instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie, bowiem przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być, zatem nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok NSA z dnia 20.05.1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania nie narusza przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu argumentacja zaprezentowana przez organ odwoławczy uzasadniała podjęcie decyzji kasacyjnej, albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jak słusznie zauważono postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji nie ustaliło w sposób precyzyjny elementu składowego kary pieniężnej, a mianowicie powierzchni lokalu skarżącego znajdującego się w pasie drogowym. W decyzji przyjęto, bowiem że powierzchnia lokalu wynosi [...] m2, tymczasem z pomiarów dokonanych podczas oględzin wynikało, iż ma ona ok. [...] m2. Powyższe rozbieżności potwierdzają, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie został wyjaśniony oraz rozpatrzony w sposób nie budzący wątpliwości. Dlatego też trafne było rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i ustalić w sposób bezsporny powierzchnię pawilonu skarżącego znajdującego się w pasie drogowym. W tym celu winien ponownie przeprowadzić oględziny i dokonać pomiarów powierzchni obiektu w części zajmującej pas drogowy. Dopiero tak poczynione ustalenia - dokonane w całokształcie zebranego materiału dowodowego - pozwolą temu organowi podjąć decyzję wydaną zgodnie z obowiązującym prawem. Skoro zaś wyjaśnienie tych okoliczności wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części (organ miał wprawo wyprowadzić takie wnioski na podstawie ponownej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ I instancji), słusznie organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż oględziny i pomiary powierzchni pawilonu znajdującego się w pasie drogowym, to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wymierzenia kary pieniężnej. Uzupełnienie postępowania poprzez ustalenie elementu składowego kary pieniężnej i wydanie przez Kolegium decyzji merytorycznej, w ocenie Sądu naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, bowiem strona zostałaby pozbawiona możliwości skorzystania z ponownego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji. Sąd nie odniósł się natomiast do merytorycznych zarzutów skarżącego, tj. naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych oraz bezprzedmiotowości postępowania, z uwagi na kasacyjny charakter kontrolowanej decyzji. Rozstrzygnięcie tych kwestii będzie, bowiem możliwe w przypadku ewentualnego zaskarżenia merytorycznej decyzji organu odwoławczego. Reasumując, analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organ administracji II instancji nie naruszył przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.