II SA/Bk 318/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. Z. D. O. Z. P. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wydania nieruchomości - oddala skargę.- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...].03.2008 r. [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...].01.2008 r. o nieuzględnieniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...].12.2007 r., wystawionego na rzecz Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd P. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 34 § 5 i art. 18 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Zastępca Prezydenta Miasta B.– A. S., po uprzednim doręczeniu upomnienia wystawił zobowiązanemu Polskiemu Związkowi Działkowców Okręgowemu Zarządowi P. w B. tytuł wykonawczy z dnia [...].12.2007 r. w przedmiocie wykonania obowiązku polegającego na wydaniu Gminie B. (właścicielowi) nieruchomości położonej w B. przy ulicy C., oznaczonej numerem geodezyjnym [...]/[...] o pow. 29,9589 ha. Podstawę tytułu wykonawczego stanowiła decyzja Geodety Miejskiego z dnia [...].12.1985r. [...], mocą której orzeczono o likwidacji bez odszkodowania czasowego ogrodu działkowego zlokalizowanego na działce nr [...] w B. przy ulicy C., wyznaczając datę zwrotu gruntu na dzień 31.12.1986 r. Po otrzymaniu tytułu wykonawczego Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd P. w B. (zwany dalej "PZD") wniósł zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej podnosząc, że PZD nie jest zobowiązanym w sprawie, nie istnieje możliwość wykonania obowiązku przez PZD, zaś tytuł wykonawczy podpisała osoba nieupoważniona. Prezydent Miasta B. nie uwzględniając zarzutów postanowieniem z dnia [...].01.2008 r. powołał treść art. 125 Statutu Podlaskiego Związku Działkowców na okoliczność, że Zarząd Okręgowy PZD jest legitymowany do reprezentacji i działania w imieniu użytkowników ogrodów działkowych, co uzasadniało traktowanie Zarządu jako zobowiązanego. W kwestii zarzutu niewykonalności obowiązku, organ I instancji powołał się na treść wyroku NSA z dnia 8.02.2006 r. – II OSK 509/05, zawierającego obiektywną wykładnię pojęcia "niewykonalności". Nadto organ dołączył kserokopię Zarządzenia nr [...] z dnia [...].11.2007 r. Prezydenta Miasta B. celem wyjaśnienia, iż Zastępca Prezydenta – A. S.– był upoważniony do prowadzenia postępowań egzekucyjnych w czasie nieobecności Zastępcy Prezydenta – M. W. (§ 1 ust. 4) zarządzenia). W zażaleniu na postanowienie organu I instancji z dnia 23.01.2008 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarząd PZD podtrzymał uprzednio sformułowane zarzuty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., nie uwzględniając zażalenia w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].03.2008 r. przytoczyło treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po to, by wykazać, że żaden z zarzutów przedstawionych przez Zarząd PZD nie spełnia przesłanek ustawowych. Zdaniem Kolegium organ egzekucyjny zbadał dopuszczalność wszczęcia egzekucji przed wystawieniem tytułu wykonawczego i słusznie stwierdził, że osobą zobowiązaną jest PZD Okręgowy Zarząd P. w B., ponieważ wynika to z art. 27, 28 ustawy z dnia 8.07.2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 169, poz. 1419 ze zm.) oraz § 108 i § 123 i § 125 Statutu PZD z dnia 6.04.2006 r. W ramach korzystania z osobowości prawnej Zarząd PZD posiada prawa i obowiązki, które winien wykonywać. Odnośnie niewykonalności obowiązku wydania ogrodu działkowego, Kolegium nie uznało zarzutu za obiektywny. Stwierdziło, iż dla wykonalności tego obowiązku nie ma znaczenia fakt faktycznego korzystania z działek przez członków ROD, poczynione przez nich nakłady, albowiem takie trudności mają jedynie charakter organizacyjny związany z procesem likwidacji ogrodu działkowego. W kwestii zarzutu niewłaściwej reprezentacji organu egzekucyjnego SKO wskazało przepis art. 268 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może upoważnić swoich pracowników do załatwiania określonych spraw. Miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie w zarządzeniu (przytoczonym przez organ I instancji) Prezydent Miasta B. zlecił załatwienie określonych spraw swym zastępcom. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku PZD Okręgowy Zarząd P. w B. zarzucił postanowieniu SKO w B: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ustawy o ROD przez objęcie postępowaniem egzekucyjnym bez podstawy prawnej całej nieruchomości, w tym poszczególnych działek. Nadto naruszenie art. 41 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że czasowy ROD im. J. Iwaszkiewicza uzyskał status ogrodu stałego, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 33 pkt 3 w związku z art. 1A pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 8 i 27 ustawy o ROD i § 123 i § 125 Statutu PZD poprzez uznanie Skarżącego za zobowiązanego w sprawie. Nadto naruszenie art. 33 pkt 4 ustawy egzekucyjnej poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku, którego nie jest w stanie wykonać, nie dysponując nieruchomością o nr 1018/4, - rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 kpa polegające na skierowaniu postanowień do osoby nie będącej stroną w sprawie. W uzasadnieniu skargi PZD Okręgowy Zarząd P. przedstawił przebieg postępowania egzekucyjnego. Podniósł po raz kolejny, że nie jest osobą legitymowaną w sprawie niniejszej. Podkreślił, iż zobowiązanym do wydania nieruchomości powinien być Zarząd ROD im. I. I., który przed wydaniem powinien wystąpić o wyrażenie zgody przez Prezydium OZP PZD w B., co wynika z treści art. 27 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz § 91 ust. 1 i § 92 Statutu Zarządu ROD. Chodzi jedynie o wydanie nieruchomości w zakresie w jakim władają nią organy PZD. Skarżący twierdził, że żaden z organów PZD nie może zmusić poszczególnych działkowców do wydania ich działek Gminie B. Zgodnie z art. 32 Ustawy o ROD może o tym decydować jedynie wyrok sądu, chyba że zainteresowani wydadzą swoje działki dobrowolnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W toku postępowania sądowego Skarżący wniósł o powiadomienie Uniwersytetu w B. o toczącym się postępowaniu jako aktualnego właściciela nieruchomości i winien on mieć status wierzyciela. Nadto w toku postępowania sądowego kilkadziesiąt osób – użytkowników ogrodów działkowych zgłosiło swój udział w postępowaniu sądowym. W tym przedmiocie WSA w Białymstoku wydał cztery postanowienia oddalające wnioski poszczególnych osób o dopuszczenie ich do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania (postanowienia z dat: 21.10.2008 r. (k - 457), 5.11.2008 r. (k - 669), 25.11.2008 r. (k - 826) i 2.07.2009 r. (k - 1349)). Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenia wywiedzione na postanowienia WSA (postanowienia z dat: 13.11.2009 r. (k -1486), 13.11.2009 r. (k - 1492), 13.11.2009 r. (k -1498)). NSA podzielił stanowisko sądu I instancji, iż poszczególni działkowcy nie mają interesu prawnego (a jedynie interes faktyczny) do udziału w postępowaniu egzekucyjnym, natomiast PZD jest użytkownikiem gruntu gminnego (zaś posiadaczami są poszczególni działkowcy) i nie może zbyć prawa użytkowania na rzecz członków ROD. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu nie zachodzą okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia skargi w oparciu o treść art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Sąd nie dopatrzył się również niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, oceniając je poza zarzutami skargi (art. 134 § 1 ppsa). Nie ulega wątpliwości, że wystawiony tytuł wykonawczy z dnia [...].12.2007 r. spełnia wymogi art. 27 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwanej dalej "ustawą egzekucyjną". Tytuł wykonawczy został wystawiony na podstawie decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...].12.1985 r. nr [...], w której orzeczono o zlikwidowaniu, bez odszkodowania, czasowego ogrodu działkowego położonego przy ulicy C. w B. i zarządzono odebranie tego gruntu z dniem [...].12.1986 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...].10.1986 r., a następnie skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem NSA z dnia 21.09.1987 r. w sprawie o sygnaturze akt ISA 11/87. Powyższa decyzja nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, jest ostateczna, a wynikający z niej obowiązek wiąże strony. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że Zarząd Miasta B. na posiedzeniu w dniu [...].05.1996 r. postanowił przekazać PZD do dalszego użytkowania, na okres 5 lat, teren ogrodów działkowych przy ulicy C. (pismo z dnia [...].06.1996 r.) Zresztą ów termin 5-letni dawno upłynął. Sporny teren stanowił mienie gminne i został sprzedany Uniwersytetowi w B., co jednak nie ma wpływu na bieg egzekucji. Jak słusznie przyjął organ odwoławczy, uprawnionym do żądania wykonania obowiązku jest właściwy organ I instancji, tj. Prezydent Miasta B. (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej). Uniwersytet w B. nie jest stroną niniejszego postępowania i nie było podstaw prawnych do wzywania go w takim charakterze do udziału w sprawie. Art. 33 ustawy egzekucyjnej zawiera przesłanki, które mogą stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skarżący wskazał cztery przyczyny, a mianowicie: - określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (art. 33 pkt 3), - błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4), - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5), - prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (art. 33 pkt 9). W ocenie Sądu żaden z zarzutów nie jest zasadny. Otóż jak wskazano powyżej egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym, polegający na wydaniu nieruchomości, wynika z ostatecznej decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...].12.1985 r. Wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu wykonania obowiązku jest możliwe zawsze "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek", jeśli oczywiście nie został spełniony dobrowolnie (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25.10.2007 r. sygn. akt IISA/Gl 335/07, Lex 347899). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, iż nie jest osobą zobowiązaną do wykonania decyzji z dnia [...],12,1985 r. Art. 27 ustawy z dnia 8.07.2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 169, poz. 1419 ze zm.) stanowi o tym, że PZD posiada osobowość prawną i działa poprzez swoje organy ustanowione ustawą oraz statutem. Jednostki organizacyjne PZD korzystają z osobowości prawnej PZD w ramach uprawnień i odpowiedzialności określonej statutem. Statut uchwalony w dniu 6.04.2006 r. przez VII Krajowy Zjazd Delegatów PZD (dołączony do akt administracyjnych), podaje w § 125 ust. 1 i 2, iż zarząd okręgowy występuje w sprawach dotyczących gruntów zajętych przez ROD, działa w imieniu i reprezentuje okręg na zewnątrz w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych. W § 123 statutu zostały wymienione kategorie spraw, którymi zajmuje się zarząd okręgowy, a wśród nich w pkt 21 wymieniono "opiniowanie wniosków dotyczących likwidacji całości lub części ROD oraz jej przeprowadzenia". Zatem słusznie wywiodły organy, iż w sprawie niniejszej PZD Okręgowy Zarząd P. w B. posiada przymiot strony, bo w zakresie jego kompetencji pozostaje m.in. przeprowadzenie likwidacji ogrodu działkowego przy ul. Ciołkowskiego w B. Należy zauważyć, że analogiczne stanowisko wynika z innego postępowania sądowego ze skargi PZD Okręgowego Zarządu P. w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na odebraniu nieruchomości (wyrok WSA w Białymstoku oddalający skargę z dnia 2.04.2009 r. – sygn. akt II SA/Bk 126/09 oraz utrzymany w mocy przez NSA). Nadto, o tym, że to Skarżący jest legitymowanym w sprawie, nie zaś poszczególni członkowie PZD – użytkownicy gruntów, przesądził niejako NSA w postanowieniach oddalających zażalenia kilkudziesięciu działkowców na niedopuszczenie ich do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestników postępowania. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, iż do wydania nieruchomości przy ul. C. powinien być zobowiązany Zarząd ROD im, I. tj. zarząd podstawowej jednostki organizacyjnej (art. 28 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych) ponieważ jest to kompetencja wyraźnie zastrzeżona dla zarządu okręgowego w § 123 pkt 21 statutu. Nie jest, zatem, uprawnione twierdzenie Skarżącego, iż zarząd ROD im, I. mógłby w tej kwestii być reprezentantem w postępowaniu egzekucyjnym, uzyskując uprzednio zgodę Prezydium Zarządu Okręgowego PZD w sprawie przekraczającej zakres zwykłego zarządu. § 91 i § 92 nie mają tu, zdaniem Sądu, zastosowania.. Chybione jest też powoływanie się Skarżącego na treść art. 32 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, gdyż przepis ten odnosi się do załatwienia sporów tzw. wewnętrznych – między członkiem PZD a organami PZD jeśli idzie o utratę członkostwa lub utratę użytkowania działki. Co do niewykonalności nałożonego obowiązku należy podzielić stanowisko organów administracji, iż niewykonalność, w rozumieniu Skarżącego, może wiązać się jedynie z trudnościami organizacyjnymi. Nie jest to natomiast niewykonalność o charakterze obiektywnym. Obowiązek jest niewykonalny, w świetle art. 33 pkt 5 ustawy egzekucyjnej, tylko wówczas, gdy jest niemożliwy do przeprowadzenia przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. W taki sposób wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 13.11.2008 r. (II OSK 1365/07). Sąd przyjął tamże, że: "Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze/. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzii mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji" Sąd w składzie orzekającym, podziela powyższe stanowisko NSA uważając, iż nakłonienie członków PZD do opuszczenia poszczególnych ogródków działkowych może być przykre i wiązać się z trudnościami, ale nie oznacza niewykonalności obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Bezpodstawny jest zarzut braku właściwej reprezentacji organu egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie organem egzekucyjnym jest Prezydent Miasta B. Zgodnie z przepisem art. 268 a Prezydent może upoważnić swoich pracowników do załatwienia poszczególnych kategorii spraw. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszym postępowaniu ekzekucyjnym. Organ I instancji dołączył do akt sprawy stosowne zarządzenia (zarządzenie nr [...] z dnia [...].11.2007 r., zarządzenie nr [...] z dnia [...].01.2007 r., upoważnienia z dnia [...].01.2007 r.) Prezydenta Miasta B., z których można wywieść kompetencje Zastępcy Prezydenta A. S. do wystawiania tytułu wykonawczego i prowadzenia egzekucji podczas nieobecności zastępcy M. W. Wreszcie, zupełnie chybionym zarzutem skargi jest powołanie się na nieważność postanowień z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa poprzez skierowanie postanowień do osoby nie będącej stroną postępowania. Przepis art. 156 kpa może być stosowany tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego. Tymczasem niniejsze postępowanie dotyczy "zwykłego" odwołania, w którym Sąd rozważył zarzut określenia strony zobowiązanej do wykonania obowiązku. Prowadzenie sprawy w zwykłym toku instancji posiada pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, zaś przesłanki z art. 156 kpa nie mają tu zastosowania. Z wyżej wskazanych powodów zaskarżonemu postanowieniu nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80). Zgodnie z art. 107 § 3 kpa w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie uznać należy, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.