II SA/Bk 325/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę W dniu 17 października 2009 r. K.K. i E.K. wystąpili z wnioskiem do Burmistrza S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...]/3 i [...]/4, położonych przy ul. S.B. w S., gmina S. Rozpoznając sprawę po raz kolejny, organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Odwołując się od tej decyzji, G.K. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem w niej zawartym, w szczególności w kwestii uzgodnień projektu decyzji z odpowiednimi organami, w tym z zarządcą drogi. Podniosła, iż linia zabudowy powinna być ustalona także w stosunku do innych działek stykających się z wnioskowaną do zabudowy nieruchomością. Podkreśliła, iż bezpośredni dostęp do terenu objętego inwestycją "powinien przebiegać poprzez wydzielenie z działki [...]/4 drogi dojazdowej, najpierw wzdłuż granicy z działką [...], a następnie wzdłuż granicy z działką [...]/2". Dodała też, iż przed wydaniem skarżonej decyzji nie umożliwiono jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło wyżej podniesionych zarzutów i decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na wstępie uzasadnienia organ zwrócił uwagę na charakter prawny podejmowanego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż przy wydawaniu tego typu decyzji organ związany jest obowiązującymi w tej mierze przepisami prawnymi, tj. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami odrębnymi. W oparciu o te wymagania, właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ, dokonuje szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację wnioskowanej inwestycji. Granice zaś obszaru analizowanego - jak stanowi przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia należy wyznaczyć na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie zastosowano się do wszystkich wymagań przewidzianych prawem. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym zlokalizowane ma być przyszłe zamierzenie inwestycyjne, przedstawiając ją w ujęciu graficznym i w formie rozważań teoretycznych. W punkcie dotyczącym wymagań ochrony interesów osób trzecich zaakcentowano, że realizując inwestycję przyszły inwestor musi zachować wymagania określone w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, zapewniające między innymi poszanowanie występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazano także, że przy budowie planowanego obiektu budowlanego należy uwzględnić wymogi wynikające z przepisów techniczno - budowlanych (pkt 6 orzeczenia), a w szczególności z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi. Zdaniem organu w konkretnym przypadku brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja naruszy interes prawny skarżącej. W tym miejscu podkreślono, iż przy podejmowaniu omawianej decyzji organ nie może kierować się innymi czynnikami i przesłankami, niż tymi wymienionymi w przepisach prawa. Stąd przy założeniu, że sytuowanie planowanej inwestycji jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, organ oceniający wniosek nie może wydać decyzji innej niż pozytywna, jest bowiem zobligowany do tego normami prawnymi. Dalej wyjaśniono, iż wydanie omawianego rozstrzygnięcia poprzedza wykonanie analizy sprawy, o której mowa wyżej. Powyższa analiza dotyczy między innymi ustalenia linii zabudowy - § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem obowiązującą linię zabudowy ustala się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z § 4 ust. 4 rozporządzenia wynika jednakże, iż organ może ustalić inny przebieg takiej linii, jeżeli wynika to z przeprowadzonej w sprawie analizy. Z przedłożonych akt sprawy, a w szczególności sporządzonej przez organ analizy tekstowej, będącej podstawą do wydania decyzji w niniejszej sprawie wynika, że od strony północnej teren działek objętych planowaną zabudową położony jest na gruncie, na którym obowiązują ustalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Brak jest zatem możliwości do ustalenia linii zabudowy od pasa drogowego w granicach terenu objętego wnioskiem, albowiem linie zabudowy od strony dróg znalazłyby się poza terenem, na który niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy na mocy decyzji administracyjnej. Teren zaś objęty wnioskiem południową granicą styka się z działką [...]/2, będącą w użytkowaniu wieczystym gminy S. Skoro teren ten stanowi teren publiczny, to należało ustalić dla niego linię zabudowy na podstawie analizy usytuowania na działkach stykających się z działką gminną. Natomiast określenie (jak sugeruje odwołująca) linii zabudowy w stosunku do wszystkich działek sąsiadujących z planowaną do zabudowy działką jest niezasadne i pozbawione podstaw prawnych. Kolegium podzieliło też pogląd Burmistrza S., co do braku podstaw do uznania, iż obecny projekt decyzji wymaga uzgodnienia z odpowiednimi organami. Zdaniem Kolegium uzyskane wcześniej uzgodnienia ze Starostą Powiatu B. i Marszałkiem Województwa P. zachowują swoją aktualność. Sprawa dotyczy bowiem w dalszym ciągu tej samej inwestycji, w stosunku do której organy te już wcześniej wyraziły swoją opinię. Podobnie argumentacja, iż jedynie mniejsza część działek została wskazana przez inwestora jako teren, na którym ma zostać usytuowana planowana inwestycja i część ta nie styka się bezpośrednio z drogą, pozwala na odstąpienie od uzyskania opinii z jej zarządcą. Zauważono również, iż na obecnym etapie postępowania nie można ustalać wymagań w oparciu o warunki nakładane przez inne strony postępowania. Sugestie skarżącej, co do przebiegu ustalania dojazdu do drogi publicznej nie mogły być zatem wzięte pod uwagę zwłaszcza, że droga dojazdowa wskazana przez inwestorów ma biec przez działki stanowiące ich współwłasność. Końcowo organ wyjaśnił, iż przed podjęciem skarżonej decyzji, odwołującej umożliwiono wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego. Pismem z dnia 12 stycznia 2009 r. organ zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, które to zawiadomienie odwołująca otrzymała w dniu 15 stycznia 2009 r., czyli na 10 dni przed wydaniem orzeczenia. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, G.K. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Podkreśliła, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - jak to miało miejsce w niniejszym przypadku - organ ustalający warunki zabudowy winien raz jeszcze dokonać uzgodnień z właściwymi organami, albowiem dokonana w tym postępowaniu analiza sprawy jest zupełnie inna, niż analizy, które dołączane były do poprzednio wydawanych przez Burmistrza S. decyzji. Jej zdaniem projekt decyzji wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi, stąd też wyjaśnienia organów, co do braku konieczności uzgadniania tego projektu z właściwymi organami, uważa za pozbawione podstaw prawnych. Uważa, iż okoliczność, że inwestycja będzie realizowana jedynie na części nieruchomości, usytuowanej w znacznej odległości od pasa drogowego drogi publicznej, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nadto wskazała, iż nie przekonuje ją określona w sprawie linia zabudowy, ani wyjaśnienia dotyczące ustalenia dojazdu do drogi publicznej. Reasumując wskazała, iż zaskarżona decyzja narusza prawo i jej słuszny interes, stąd też winna być ona uchylona w całości. Odnosząc się do tak sformułowanej skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało argumentację zaprezentowaną w kwestionowanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zarzuty skargi są niezasadne. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. Przede wszystkim stwierdzić należy, organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania badanej decyzji. W szczególności wobec braku na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwie wskazano, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, zamierzona inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, natomiast w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji administracyjnej. W tym miejscu podkreślić także należy, iż wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Skoro treść tej decyzji determinują przepisy prawa, to stwierdzić również należy, iż w/w decyzja nie jest uznaniową. Przeciwnie zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem - decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd, jeśli stwierdzi ową niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji - art. 56 ustawy (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2. str. 453). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż przyjęcie przez organy obu instancji, iż zamierzona inwestycja nie narusza prawa nie budzi wątpliwości. Podjęte decyzje oparte są na racjonalnych przesłankach wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Stąd ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy odpowiada prawu. Przedstawiona zaś przez organy administracji w tej mierze argumentacja znajduje swoje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 ustawy, projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, to jest: w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych ze Starostwem Powiatowym w B. – postanowienie znak: [...], w zakresie melioracji wodnych z Marszałkiem Województwa P. - postanowieniem znak: [...]. W ocenie Sądu wyszczególnione wyżej uzgodnienia odpowiadają prawu. Rację mają organy twierdząc, iż w konkretnym przypadku uzyskane wcześniej uzgodnienia uznać należy za aktualne. Jak słusznie bowiem podnoszą organy, sprawa w dalszym ciągu dotyczy tej samej inwestycji, w stosunku do której organy te już wcześniej wyraziły swoją opinię. Nadto zauważyć trzeba, iż w ponownym rozstrzygnięciu nie dokonywano zmian w sprawach będących w kompetencji w/w organów. Zdaniem Sądu organy wyjaśniły też w sposób niebudzący wątpliwości, powody odstąpienia od uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi, podkreślając, iż teren objęty wnioskiem inwestorów nie styka się bezpośrednio z drogą publiczną. Jak wynika z analizy sprawy jedynie mniejsza część tych działek została wskazana przez inwestora jako teren, na którym ma zostać usytuowana planowana inwestycja. Część ta nie styka się bezpośrednio z drogą. Powyższe zdaniem Sądu pozwalało organom na odstąpienie od uzyskania opinii z jej zarządcą. Ustosunkowując się natomiast do sposobu ustalenia w decyzji linii zabudowy stwierdzić należy, iż nie narusza on określonych rozporządzeniem norm prawnych. Przepisy powołanego na wstępie rozporządzenia pozwalają na określenie linii zabudowy w sposób odmienny niż wynika to z § 4 ust. 1, 2 i 3. Treść § 4 ust. 4 stanowi bowiem, że organ może ustalić inny przebieg takiej linii, jeżeli wskazuje na to przeprowadzona w sprawie analiza. Taka sytuacja bezspornie, zdaniem Sądu zaistniała w konkretnym przypadku, co też szczegółowo wykazały organy. Ze sporządzonej przez organ analizy tekstowej wynika, że od strony północnej teren działek, na których części ma powstać planowana zabudowa położony jest na gruncie, na którym obowiązują już ustalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Stąd też, jak wskazały organy orzekające w sprawie, brak jest możliwości do ustalenia linii zabudowy od pasa drogowego, w granicach terenu objętego wnioskiem. Linie te bowiem od strony dróg znalazłyby się poza terenem, na który niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy na mocy decyzji administracyjnej. Teren zaś (jak wyjaśnia analiza) objęty wnioskiem, południową granicą styka się z działką [...]/2, będącą w użytkowaniu wieczystym gminy S. Słusznie zatem uznały organy, iż skoro grunt ten stanowi teren publiczny, to należy ustalić dla niego linię zabudowy na podstawie analizy usytuowania na działkach stykających się z działką gminną. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, stwierdzić należy, iż pozostają one całkowicie niezasadne. Przede wszystkim decyzja o warunkach zabudowy, o czym już wspomniano na wstępie stanowi jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, poprzez wskazanie, że dany teren może być wykorzystany w ściśle określony sposób i pod określonymi tam warunkami. Rolą tej decyzji jest przede wszystkim gwarantowanie zgodności zamierzeń z ustawodawstwem. Decyzja ta nie przesądza natomiast o realizacji inwestycji, a tym bardziej szczegółów lokalizacji obiektów czy też urządzeń im towarzyszących. Powyższe kwestie są przedmiotem odrębnych analiz organów administracji publicznej. Stąd nie budzi wątpliwości stanowisko organów, iż na etapie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy nie można ustalać wymagań inwestorowi w oparciu o żądania innych stron postępowania. W tym stanie prawnym, sugestie, że brak jest podstaw do ustalenia dojazdu do drogi publicznej przez teren stanowiący współwłasność skarżącej i wnioskodawców nie mogły być wzięte pod uwagę. Kwestia ta będzie przedmiotem rozpoznania przez organ właściwy do ustalania pozwolenia na budowę. Końcowo podkreślić również należy, iż decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomość. Decyzja ta deklaruje pewien stan prawny, ale go nie tworzy, gdyż nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza uprawnień osób trzecich. Ma jedynie charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę. Z wyżej wskazanych powodów zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego, w szczególności wskazywanemu art. 10 kpa. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).-