II SA/Bk 330/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł., z dnia [...] marca 2013 r., nakładające na J. R. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego i ociepleniem budynku, usytuowanego w Ł. przy ul. [...]. U podstaw rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego Powiatu Grodzkiego w Ł. wskutek pisemnej interwencji Pana K. Ż. dokonał dnia 21.09.2012r. kontroli (błędnie nazwanej przez organ l instancji oględzinami) w trakcie której ustalił, iż na w/w działce usytuowany jest budynek mieszkalny piętrowy, niepodpiwniczony, z dachem kopertowym. Na budynku tym wykonana została nowa elewacja oraz zmieniono pokrycie dachowe z blachy na blachodachówkę. Do protokołu kontroli Pan J. R. oświadczył, że nową elewację wraz z ociepleniem ścian budynku styropianem grubości 8cm i wymianą pokrycia dachowego na blachodachówkę wykonał w sierpniu 2012r., bez uprzedniego dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót w odpowiednim organie. Następnie dnia 08.10.2012r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie m.in. wymiany pokrycia dachowego oraz ocieplenia ścian budynku mieszkalnego znajdującego się na posesji położonej w Ł., przy ul. [...]. Na dzień 15.10.2012r. wyznaczone zostały oględziny z udziałem stron. Pan J. R. do protokołu oględzin zeznał, iż nakłady pieniężne na ocieplenie budynku, wymianę pokrycia dachowego oraz wykonanie zadaszenia nad schodami wejściowymi zostały poniesione wspólnie ze współwłaścicielem nieruchomości M. J. i jego matką. Dnia 23.10.2012r. Pan M. J. złożył w organie l instancji oświadczenie, z którego wynika, iż nie brał udziału w remoncie przedmiotowego budynku mieszkalnego, nie kupował materiałów, nie finansował majstrów pracujących przy remoncie, nie ustalał żadnych spraw wiążących się ze sposobem remontu, nie był zleceniodawcą ani stroną w kwestii remontu tego budynku. Następnie PINB PG w Ł. wydał dnia [...].11.2012r. postanowienie, znak: [...], którym nałożył na Pana J. R. obowiązek przedłożenia do dnia 08.01.2013r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się Pan J. R., składając dnia 20.11.2012r. oświadczenie, iż nie wykonywał prac budowlanych wymienionych w postanowieniu oraz wnosząc dnia 16.11.2012r. zażalenie na w/w postanowienie (data wpływu do tut. organu dn. 23.11.2012r.). Z uwagi na zgłoszone przez Pana J. R. zarzuty organ II instancji wyznaczył na dzień 12.12.2012r. rozprawę administracyjną z udziałem stron. Następnie postanowieniem z dn. [...].01.2013r. PWINB uchylił postanowienie PINB PG w Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, celem pozyskania dodatkowego materiału dowodowego w sprawie. Organ l instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy nałożył na J. R. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W wyniku rozpoznania zażalenia organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 81 c ust. 1 p.b., daje organowi wydającemu rozstrzygnięcie w sprawie prawo wyboru adresata obowiązku wynikającego z art. 81 c ust. 2 p.b., bowiem organ prowadzący postępowanie administracyjne, znając jego szczegóły, dokona tego wyboru w sposób adekwatny do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Poprzednie rozstrzygnięcie organu l instancji zostało przez tutejszy organ uchylone z uwagi na wątpliwości co do osoby rzeczywistego inwestora procesu budowlanego, biorąc pod uwagę zarzuty podnoszone przez Pana J. R., na którego nałożono obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Z uwagi na treść zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego o dodatkowe zeznania świadków i stron postępowania celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości odnośnie osoby inwestora. Wszystkie okoliczności na które wskazał tutejszy organ w poprzednim rozstrzygnięciu zostały skrupulatnie uzupełnione przez PINB PG w Ł. wyjaśnione na niekorzyść Pana J. R. Analiza całokształtu materiału dowodowego prowadzi do konkluzji, iż osobą koordynującą proces budowlany i rzeczywistym inwestorem, był wbrew swoim twierdzeniom Pan J. R. Za uznaniem tej okoliczności za udowodnioną przemawia także pierwotne oświadczenie złożone przez Pana J. R. podczas oględzin w dn.21.09.2012r., iż nową elewację wraz z ociepleniem styropianem grubości 8 cm na budynku mieszkalnym wykonał w sierpniu 2012r. wraz z wymianą pokrycia dachowego z blachy na blachodachówkę. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż Pan J. R. wspólnie z żoną pozostaje właścicielem 1/2 części budynku mieszkalnego, a nakłady finansowe na poczet wykonanych robót budowlanych poczynił wspólnie z siostrą M. J. Zgodnie z przepisami art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy nadzoru budowlanego uznały za wiarygodne zeznania złożone przez Pana B. M., który wykonał roboty blacharskie w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w Ł., a nie jest przy tym spokrewniony, spowinowacony ani w inny sposób związany ze stronami postępowania. Wskazał on wyłącznie na Pana J. R., jako osobę z którą rozmawiał i ustalał wynagrodzenie za roboty. Ponadto jak słusznie zauważył organ l instancji zeznanie to jest spójne z oświadczeniem Pani M. J., która jak ustalono, przekazała swój udział we współwłasności budynku mieszkalnego (w części 1/2) na podstawie umowy darowizny synowi- Panu M. J., a zatem z punktu widzenia prawnego nie ma żadnych podstaw do dysponowania nieruchomością przy ul. [...], jak też organizowania robót budowlanych w budynku mieszkalnym. Z uwagi na brak dowodów organ odmówił uznania za prawdziwe i wiarygodne zarzutów zawartych w zażaleniu z dn. 08.03.2013r. wniesionym przez Pana J. R., iż "pani M. J. gdy rozpoczęła się rozprawa skontaktowała się z majstrem B. M. i poinformowała go jak ma zeznawać". Nie jest też możliwe nałożenie obowiązku zawartego w rozstrzygnięciu na wszystkich .biorących udział w przedsięwzięciu" - tj. również na wykonawcę i pośredników, czego domaga się w zażaleniu Pan J. R., ani też umorzenie prowadzonego postępowania, bowiem postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Uczestnikami procesu budowlanego, jak stanowi art. 17 w/w ustawy są wyłącznie: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót. Status właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego ustala się w oparciu o przepisy prawa cywilnego. W skardze na w/w postanowienie J. R. podniósł, że sprawa została zmanipulowana. Skarżący przedstawił swoją wersję wydarzeń związanych z pracami na obiekcie. Podniósł, że budynek jest współwłasnością. Stwierdził, że "jeśli są winni to wszyscy, wykonawca B. M., jak i współwłaściciele a w szczególności wykonawca." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stał się podstawą zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, stanowi, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty tych ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, LEX nr 1219138). W wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, iż uwagi na użycie w powołanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione, a nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ww. przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości. W przedmiotowej sprawie nałożono na Skarżącego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego i ociepleniem ścian budynku mieszkalnego. Postanowienia organów obu instancji nie zawierają żadnego uzasadnienia w kwestii istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu. Sama okoliczność wykonania tych prac bez zachowania prawem przewidzianych procedur nie jest wystarczającym powodem do zobowiązania przedłożenia ekspertyzy w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Organy winny wskazać także przepisy techniczne co do zgodności z którymi istnieją w ich ocenie wątpliwości, wyjaśnienia także wymaga przez organy nadzoru z jakich przyczyn nie są w stanie samodzielnie poczynić badań co do stanu technicznego obiektu. Skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdzie wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, jej brak organy nadzoru muszą udokumentować w rozstrzygnięciu. Nadzór budowlany, to fachowy pion administracji publicznej, co do zasady zatem ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust.1pkt.1 lit.c prawa budowlanego do podstawowych obowiązków nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno budowlanych z przepisami techniczno budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Przepis art. 81 c ust.2 prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości, omawiany przepis nie może być nadużywany. Oznacza to, iż zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 7,77 § 1 kpa, które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, załatwienia jej. Zgromadzony materiał dowodowy winien być rozważony i oceniony zgodnie z art. 80 kpa pod kątem spełnienia przesłanek z zastosowanego w sprawie przepisu prawa budowlanego. Wobec wykazanych braków ocenę postępowania przeprowadzonego przed organami nadzoru budowlanego należało uznać za naruszającą art. 81c ust.2 ustawy prawo budowlane, art. 7, 77 §1,80 kpa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie organy uwzględnią wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Dopiero po ewentualnym ustaleniu, że konieczne jest sporządzenie ekspertyzy organy będą uprawnione do zobowiązania Skarżącego do przedłożenia ekspertyzy. O niewykonalności zaskarżonych postanowień orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.