II SA/Bk 333/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z[...] października 2004 r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nieważność decyzji prezydenta Miasta B. z [...] maja 1983 r., dotyczącej udzielenia Państwu K. i B. B. pozwolenia na budowę obejmującego dobudowę zakładu wafli o powierzchni całkowitej 41,30 m do budynku mieszkalnego na działce o nr w ewidencji gruntów [...] położonej w B. przy ul. S. (obecnie ul. [...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2006 r., nr [...] nakazał Państwu B. i K. B. rozbiórkę pod nadzorem osoby uprawnionej zakładu wafli dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na przedmiotowej działce w B. przy ul. G. R. 72, uporządkowanie terenu po robotach rozbiórkowych i niezwłoczne powiadomienie Inspektoratu o dokonanych robotach rozbiórkowych. K. B. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej lokalizacji wytwórni wafli z pomieszczeniem magazynowo-socjalnym o wymiarach 4,5mx10m na przedmiotowej działce. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta B. z [...] października 2006 r., nr [...]. Następnie decyzją z [...] października 2006 r, nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2006 r. w sprawie nakazania rozbiórki zakładu wafli i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] grudnia 2006 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] października 2006 r. w sprawie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące lokalizacji wytwórni wafli z pomieszczeniem magazynowo-socjalnym na działce o nr [...] położonej w B. przy ul. G. R. [...]. Organ określił rodzaj inwestycji - zabudowa produkcyjna. W kolejnym punkcie znalazły się ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie zachodzi wiec obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podał, że z analizy obszaru wokół działki wynika, że inwestycja jest planowana na terenie gdzie podstawową funkcja jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na analizowanym terenie występują również obiekty o charakterze usługowym, handlowym, czy produkcyjnym jak piekarnie i ciastkarnie. Działka posiada dostęp do drogi publicznej istnieje możliwość zapewnienia infrastruktury technicznej wystarczającej dla planowanego zamierzenia. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2007 r. wnieśli Państwo B. i E. K. W ich ocenie decyzja ta w sposób rażący narusza prawo, gdyż dotyczy działki przeznaczonej na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Odwołujący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i podkreślali, że kategorycznie sprzeciwiają się bezprawnemu istnieniu w ich sąsiedztwie jakiegokolwiek zakładu produkcyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] stycznia 2007 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wydawana jedynie w przypadku braku istnienia na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie, o którym mowa w niniejszej sprawie, takiego planu dotychczas nie uchwalono, dlatego też istniał obowiązek ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. SKO w B. wskazało, że organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym zlokalizowane ma być zamierzenie inwestycyjne, przedstawiając ją w ujęciu graficznym i w formie rozważań teoretycznych. Stwierdziło, że wnioskowana zabudowa jest kontynuacją zabudowy już istniejącej na tym terenie i działkach okolicznych i może istnieć na przedmiotowej działce. Organ podkreślił, że wydając decyzję nie można kierować się innymi czynnikami i przesłankami niż te, wymienione w przepisach prawa. W sytuacji, gdy sytuowanie planowanej inwestycji jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi, organ nie może wydać innej decyzji niż pozytywna. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnieśli B. i E. K. Wnosząc o uchylenie decyzji zarzucili jej naruszenie: 1) przepisów postępowania, a mianowicie art. 77 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przy ocenie materiału dowodowego, decyzji Wojewody P. nr [...] stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę obejmującego zabudowę zakładu wafli do budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] oraz poprzez pominięcie szeregu decyzji organów z zakresu ochrony środowiska jednoznacznie wskazujących na istotne przekraczanie dopuszczalnych wartości hałasu, a tym samym skutkujące znaczącym oddziaływaniem na środowisko, "co powoduje, iż ustalenia obu organów w zakresie wnioskowanej zabudowy nie są kontynuacją zabudowy już istniejącej na tym terenie i działkach okolicznych". W ocenie skarżących decyzja SKO tym samym narusza przepis art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych, 2) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 5 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 46 i 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j Dz. U. z 2006 r., Nr 129, póz. 902 ze zm.) poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i pominięcie, iż ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej legalizacji wytwórni wafli znacząco wpłynie i będzie niekorzystnie oddziaływać na środowisko, a mianowicie poprzez hałas przekraczający dopuszczalne normy. Skarżący wskazywali, że organy obu instancji całkowicie pominęły istotny materiał dowodowy, z którego wynika, że teren i działki okoliczne, w tym działka o nr [...] zlokalizowane są na obszarze przeznaczonym wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne. Ich zdaniem wynikało to jednoznacznie z planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrazem tych ustaleń była decyzja Wojewody P. nr [...] stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę zakładu wafli, wydanego sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym teren objęty przedmiotową inwestycją przeznaczono wyłącznie pod budownictwo jednorodzinnego, a nie rzemieślnicze. Ponadto, zdaniem skarżących, organ całkowicie pominął przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska i wydane już uprzednio decyzje P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...] z [...] maja 2001 r., stwierdzającego występowanie przekroczeń dopuszczalnych wartości hałasu. Podkreślali, że przepisy art. 46 i 51 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowią o wymaganiach przedstawienia raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a przedmiotowa inwestycja ma znaczący wpływ na środowisko z uwagi na przekraczanie dopuszczalnych norm hałasu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że skarżący przywołują zapisy nie obowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu na zapadłe rozstrzygnięcie ta okoliczność nie ma bezpośredniego wpływu, bowiem sprawa niniejsza jest rozstrzygana w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygnięcie swoje - w myśl art. 60 ust. 4 ustawy -organ opiera na projekcie decyzji sporządzonym przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Wydanie decyzji organ poprzedza wykonaniem analizy, z której winno wynikać, czy dana zabudowa na wskazanym we wniosku gruncie, jest możliwa. Nie ma tu znaczenia fakt przeznaczenia danego terenu w planie, który utracił moc obowiązującą i przestał obowiązywać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, zaś zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Przedmiotem decyzji pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla istniejącej od wielu lat inwestycji w postaci wytwórni wafli wraz z pomieszczeniem magazynowo-socjalnym przy ulicy G. R. [...] w B. Podkreślenia wymaga okoliczność, że sporna wytwórnia wafli nie została pobudowana przez B. i K. B. w ramach samowoli budowlanej, lecz po uzyskaniu prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...].05.1983r. Chociaż stwierdzono nieważność tej decyzji po upływie 20 lat funkcjonowania inwestycji, to nie oznacza (wbrew dążeniu skarżących), że inwestycja podlega bezwarunkowej rozbiórce. Jednakże to zagadnienie należy do rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, aczkolwiek pozostaje z nią w związku o tyle, że wydanie decyzji o ewentualnej legalizacji inwestycji (pozwolenie na budowę) musi być poprzedzone, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Ostateczne zaś rozstrzygnięcia co do losów inwestycji należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu prawidłowo zostały zastosowane w zaskarżonej decyzji przepisy art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 w związku z art. 52 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy było określenie przez organ możliwości istnienia w określonym terenie spornej inwestycji, przy zachowaniu wymogów przewidzianych przepisami prawa, zwłaszcza przy spełnieniu przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 w/w ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Organy obydwu instancji dokonały szczegółowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną przez uprawnionego architekta. W ujęciu graficznym architekt wyznaczył granice obszaru analizowanego zgodnie z przepisem § 3 w/w rozporządzenia, zaś w części opisowej zaznaczył, że sporny obiekt znajduje się na terenie, gdzie podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa lecz występują tu także obiekty o charakterze handlowym, usługowym i produkcyjnym – piekarnie, ciastkarnie. Do tych ostatnich należy przypisać też sporną wytwórnię wafli, co oznacza, że zostały zachowane wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników dla kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Trudno się zatem zgodzić z zarzutem skargi B. i E. K. twierdzących, że działka o nr [...], gdzie znajduje się wytwórnia wafli, mogła być tylko i wyłącznie przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Skarżący niesłusznie nawiązują w skardze do planu zagospodarowania przestrzennego osiedla, który już nie obowiązuje. Właśnie dlatego została wydana indywidualna decyzja o warunkach zabudowy, w której na podstawie art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono, iż możliwe jest usytuowanie spornego obiektu na działce nr 140 wśród zabudowy mieszkaniowej. Chybiony okazał się zarzut skarżących dotyczący naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie przez organy przyczyny nieważności decyzji inwestorów o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 05.1983r., jak też braku zobowiązania inwestora do przedstawienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jak wspomniano powyżej plan zagospodarowania przestrzennego nie istnienie i nie mógł być uwzględniony przez organy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, iż bez znaczenia pozostaje także okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wytwórni wafli z powodu jej niezgodności o ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeśli chodzi o potrzebę przedstawienia przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, to jak słusznie stwierdziły organy, brak było podstaw do nałożenia takiego obowiązku na właścicieli wytwórni wafli. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 25.01.2007r. zawarł szczegółowe wyjaśnienie na temat parametrów, jakie musiałoby spełniać dane przedsięwzięcie, aby inwestora należało zobligować do przedłożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wnioskowana inwestycja posiada zdolność produkcyjną ok. 2 ton rocznie, zaś zakłady produkcyjne o wydajności nie niższej niż 50 ton rocznie są dopiero zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tylko takie przypadki są objęte wymogiem przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Te wymogi zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573). Stąd też żądanie przedstawienia raportu od K. B. byłoby nadużyciem prawa przez organy. Uciążliwość zakładu produkcji wafli skarżący upatrują (jak twierdzą w skardze) w przekroczeniu dopuszczalnych norm hałasu oraz w emanacji nieprzyjemnych zapachów. Godzi się zauważyć, że te uciążliwości sąsiedzkiego zamieszkiwania nie mogą być rozstrzygane w decyzji o warunkach zabudowy, natomiast istnieją odpowiednie służby (np. sanitarne), które są kompetentne do zajęcia się wskazanym problemem. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270)