II SA/Bk 336/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi M. O. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] dotyczącą nakazania A. K. wykonania rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach 9,30 m x 2,90 m i 1,70 m x 3,50 m, usytuowanego na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] położonej we wsi W. N. w gminie W. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 2 września 2009 r. PINB w B. P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej we wsi W. N. w gminie W. Po przeprowadzeniu w dniu 18 września 2009 r. oględzin na w/w nieruchomości, organ I instancji ustalił, że na działce została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej przybudówka o wymiarach 9,30 m x 2,90 m i 1,70 m x 3,50 m. Wykonane roboty stanowiące rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego były zrealizowane w 2007 r. przez A. K. Na wzniesienie nowej inwestycji nie zostało udzielone pozwolenie na budowę. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał A. K. do przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. stosownych dokumentów, tj.: 1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności budowy w/w obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3, a mianowicie: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi z oceną techniczną stanu istniejących budowli ze sprawdzeniem projektu architektoniczno - budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, b) zaświadczenia o wpisie projektanta i osoby sprawdzającej projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. d) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na niedostarczenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], nakazał A. K., wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej przybudówki zlokalizowanej przy budynku mieszkalnym, usytuowanym na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] położonej we wsi W. N. w gminie W. W odwołaniu od tej decyzji inwestor zwrócił się z prośbą o wstrzymanie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej przybudówki. Argumentując swoje stanowisko podniósł, że ma ciężką sytuację finansową oraz, że członkowie jego rodziny są przewlekle chorzy. Nadto podał, iż powodem rozbudowy budynku mieszkalnego było poprawienie standardu życia jego rodziny (rozbudowa powstała dla celów sanitarnych). W wyniku rozpoznania odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że w sprawie bezsporne jest to, że wzniesienie przybudówki, zlokalizowanej przy budynku mieszkalnym należącym do A. K., nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, budowę można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zdaniem organu wzniesienie przedmiotowej przybudówki, co faktycznie stanowi rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie mieści się w kategorii obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania tego pozwolenia, wymienionych w art. 29 ust 1 w/w ustawy. Wykazany zakres robót jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Inwestor nie wykazał się zaś posiadaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu, w związku z tym, realizując swoją inwestycję, dopuścił się samowoli budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził również, że organ I instancji, dążąc do legalizacji tego obiektu, właściwie wstrzymał roboty budowlane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy, zobowiązując jednocześnie do przedłożenia w określonym terminie niezbędnych dokumentów. Obowiązek ten nie został jednak przez inwestora spełniony. W niniejszej sprawie nie ma natomiast znaczenia fakt posadowienia budynku A. K. na działce nr geod. [...] stanowiącej własność J. M. M., co wynika z mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 czerwca 1997 r. Końcowo PWINB w B. stwierdził, że uchybieniem organu I instancji jest zobowiązanie inwestora do jednoczesnego przedłożenia zarówno zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże biorąc pod uwagę to, że A. K. nie poczynił żadnych starań zmierzających do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów zmierzających do legalizacji powstałej samowoli budowlanej, zaskarżona decyzja zdaniem organu odwoławczego jest zasadna. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o zmianę zaskarżonych decyzji jako naruszających prawo lub stwierdzenie ich nieważności, ewentualnie ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ skarżony oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji A. K. zarzucił: 1) błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść decyzji polegający na przyjęciu, że działka nr [...], na której wzniesiono przybudówkę stanowi jego własność, podczas, gdy w rzeczywistości jest zapisana na J. M. M. i ona również ponosi odpowiedzialność za wykonanie przybudówki, i jako strona powinna być wezwana do udziału w sprawie i ewentualnie zobowiązana do wykonania ewentualnych decyzji dotyczących budowli znajdujących się na tej działce, 2) błąd w ustalenia faktycznych polegających na przyjęciu, że nie podjął on działań zmierzających do zalegalizowania obiektu i nie przedstawił odpowiednich dokumentów, bowiem złożył pisma, iż w krótkim czasie ze względu na trudną sytuację materialną i zdrowotną rodziny nie jest w stanie natychmiast przedłożyć wymaganych dokumentów, 3) naruszenie przepisów postępowania i nie wezwanie w charakterze strony J. M. M. wykazanej jako właścicielki działki nr [...] i umożliwienie jej wypowiedzenia się w sprawie w charakterze strony. W uzasadnieniu skargi A. K. podniósł, że organ I instancji wprowadził go w błąd. Został on bowiem zobowiązany do jednoczesnego przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też decyzji o warunkach zabudowy, co przyczyniło się do przedłużenia jego działań i niemożności dostarczenia zażądanych dokumentów w wyznaczonym terminie. Ponadto zdaniem skarżącego organ II instancji powinien określić, jakie dokumenty i działania ma on podjąć, a nie nakazywać rozbiórkę przybudówki, co doprowadzi do niepowetowanej straty materialnej. Organ nadzoru powinien też wskazać wytyczne, jakie winny być zrealizowane i wymagane od niego, a jakie od J. M. M., która również jest właścicielem działki, na której wzniesiona została przybudówka. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek rozbiórki nałożony został na inwestora, tzn. osobę, która faktycznie wykonywała roboty budowlane. Inwestor nie musi być właścicielem gruntu, na którym jest wznoszony obiekt. Zdaniem organu II instancji zarzut dotyczący podjęcia przez skarżącego działań zmierzających do zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto w ocenie PWINB w B. nieuzasadniony jest zarzut o braku wezwania i uniemożliwienia wypowiedzenia się J. M. M., ponieważ organ odwoławczy wystąpił w dniu 3 lutego 2010 r. do w/w z prośbą o wypowiedzenie się w przedmiocie powstałej samowoli budowlanej. Natomiast w dniu 26 lutego 2010 r. w/w organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i umożliwił wszystkim stronom postępowania, łącznie z J. M. wypowiedzenie się w przedmiotowej sprawie. Podczas rozprawy w dniu 4 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całej rozciągłości. Ponadto wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu I instancji oraz o przyznanie kosztów według norm przepisanych tytułem wynagrodzenia nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, że zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. Przede wszystkim stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny, że rozbudowa części budynku mieszkalnego o przybudówkę powstała w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Omawiana inwestycja polega na rozbudowie obiektu budowlanego i bez wątpienia stanowi roboty budowlane, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi również wątpliwości, że rozbudowa budynku mieszkalnego miała miejsce w 2007 r. Za bezsporne uznać też należy, iż inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w tym protokole kontroli z dnia 18 września 2009 r. i jako takie nie budzą wątpliwości. W tych uwarunkowaniach uznać należy, iż organy prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 48 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organy nadzoru budowlanego mogą zaoferować inwestorom możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonym, nakładając na nich stosowane obowiązki. Oczywiście legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś przez inwestora wymaganych dokumentów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 48 ust. 4 ustawy, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art. 48, czyli nakaz rozbiórki. Organ przy tym wydając taką decyzję nie może opierać się na czynnikach społeczno – gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r. wskazał, iż konstrukcja przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. prawo budowlane jest jednoznaczna i kategoryczna, niedająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (IV SA 1311/96, Lex nr 47790). Podobnie w wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 listopada 2009 r., stwierdzono, iż kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48) nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, organ nie może zatem brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów dla których popełnił samowolę budowlaną, czy szkód związanych z rozbiórką (II SA/Ke 593/09). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego zgodnie z posiadanymi kompetencjami usiłowały doprowadzić do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej. W tym celu prowadzono postępowanie legalizacyjne. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy organ I instancji nałożył na inwestora postanowieniem z dnia 5 października 2009 r. stosowne obowiązki, zakreślając termin ich wykonania do dnia 31 grudnia 2009 r. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, uchybieniem organu I instancji było zobowiązanie inwestora do jednoczesnego przedłożenia zarówno zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże zauważyć należy, iż skarżący nie poczynił żadnych starań w kierunku przedłożenia jakichkolwiek dokumentów zmierzających do legalizacji powstałej samowoli budowlanej. Skarżący fakt nieprzedstawienia dokumentów w wyznaczonym terminie argumentuje złym stanem zdrowia i trudną sytuację materialną, co jednak zdaniem Sądu, mając na względzie obowiązujące przepisy i powołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, nie może być brane pod uwagę. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił, że obowiązek rozbiórki nałożony został na inwestora, tzn. osobę, która faktycznie wykonywała roboty budowlane. Inwestor nie musi być właścicielem gruntu, na którym jest wznoszony obiekt. Zdaniem Sądu zarzut dotyczący podjęcia przez skarżącego działań zmierzających do zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto za nieuzasadniony uznać należy zarzut o braku wezwania i uniemożliwienia wypowiedzenia się J. M. M., ponieważ z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy w dniu 3 lutego 2010 r. wystąpił do w/w z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiocie powstałej samowoli budowlanej. Natomiast w dniu 26 lutego 2010 r. organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego i umożliwił wszystkim stronom postępowania, łącznie z J. M. M. wypowiedzenie się w przedmiotowej sprawie. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego stosownie do zapisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 będąc zobowiązane do wydania decyzyjnego nakazu rozbiórki przedmiotowej rozbudowy, prawidłowo orzekły o nakazie jej rozbiórki. Nakaz ten w istocie stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa, nie był zaś powodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli. Jak już wyżej wskazano, konstrukcja przepisu art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak na wstępie. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł.