II SA/Bk 338/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] ([...]); 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości o czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje adwokatowi A. M. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (słownie: trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. , uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pod nazwą: przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących – w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego, wymienionej pod poz.4 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie W. decyzją z dnia [...] października 1999 r. [...] stwierdził brak podstaw do uznania choroby zawodowej u J. Ś. wskazując jako podstawę prawną § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Z powyższą decyzję nie zgodził się J. Ś.i wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że skoro dwie uprawnione jednostki służby zdrowia: Wojewódzka Przychodnia Chorób Zawodowych w Ł. i Instytut Medycyny Pracy nie rozpoznały choroby zawodowej u skarżącego to organy Inspekcji Sanitarnej były związane tym rozpoznaniem i nie mogły wydać innej decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku wniósł J. Ś., wskazując iż jednostki służby zdrowia przeprowadzające badania wykonały je w sposób nieprawidłowy, a niektóre badania nie zostały w ogóle przeprowadzone. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2000 r. (sygn. akt SA/Bk 1507/99) Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, organy administracyjne uchybiły regułom dotyczącym przebiegu postępowania określonym w art.7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, iż organy powołując się na ustaloną okoliczność, że zakład, w którym pracował skarżący podlegał nadzorowi Inspekcji Sanitarnej od 1997 r. i nie występowało w nim zapylenie czy też zadymienie przekraczające normy uchybiły obowiązkowi ustalenia, czy identyczne warunki panowały w tym zakładzie na przełomie roku 1995/1996, tj. w okresie w którym pracował skarżący i wystąpiły u niego objawy choroby stwierdzone zaświadczeniem lekarskim i przebywaniem na zwolnieniu. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę organy administracyjne winny uzupełnić postępowanie rozpoznawcze poprzez przeprowadzenie ponownych badań lekarskich i wydania na ich podstawie orzeczenia lekarskiego zawierającego nie tylko konkluzje, ale także uzasadnienie z ustosunkowaniem się do dokumentów przedstawionych przez skarżącego i dotyczących stwierdzonej w nich choroby, a także ustalenia warunków w zakładzie pracy, w którym pracował skarżący z okresu zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. M. stwierdził brak podstaw do stwierdzenia u J. Ś. choroby zawodowej wymienionej w poz. 4 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Od powyższej decyzji odwołał się J. Ś. W ocenie odwołującego się decyzja ta jest rażąco niesprawiedliwa, tendencyjna i podaje fakty, które przedstawia pracodawca, w sposób jednostronny i niezgodny z prawdą, narusza prawa jako człowieka i obywatela. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej pod nazwą: przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących – w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego, wymienionej pod poz.4 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zobligowany był do usunięcia wady istotnej decyzji organu I instancji polegającej na braku oznaczenia choroby zawodowej, której dotyczy przedmiot postępowania. W przedmiotowej decyzji organ I instancji w treści rozstrzygnięcia użył bowiem jedynie odnośnika, tj. wskazał pod jaką pozycją znajduje się dana jednostka chorobowa, ale nie określił jej wyraźnie, co wymagało poprawienia w toku kontroli instancyjnej. W ocenie organu odwoławczego rozpoznane przez Poradnię Chorób Zawodowych u J. Ś. schorzenie – przewlekłe zapalenie oskrzeli nie spełnia kryteriów klinicznych choroby zawodowej i nie upoważnia organu sanitarnego do uznania choroby zawodowej, bowiem zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w załączniku do rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Organ wskazał przy tym, iż w myśl przepisów cytowanego rozporządzenia wyłączną podstawą faktyczną orzekania w przedmiocie chorób zawodowych jest orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydane przez uprawnione jednostki organizacyjne oraz wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Oznacza to, że organy administracyjne nie mogą w sposób dowolny orzekać, a postępowanie w tych sprawach przewiduje specjalny tryb, który został w niniejszym przypadku zachowany. Organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznanie choroby jako zawodowej może wystąpić wyłącznie w odniesieniu do chorób wymienionych w wykazie chorób zawodowych. Konieczne jest uzyskanie dowodów potwierdzających z przeważającym prawdopodobieństwem możliwość związku przyczynowego określonej symptomatologii klinicznej z konkretnymi szkodliwymi czynnikami w środowisku pracy. W przypadku zainteresowanego przeprowadzane były badania przez Poradnię Chorób Zawodowych w PWOMP w B. i nie stwierdzono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wnioski tam zawarte korespondują ponadto z opinią biegłych sporządzoną na potrzeby sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B., w której stwierdzono, iż schorzenie na które cierpi powód, nie jest chorobą zawodową i nie powstało w związku z warunkami pracy w pozwanym zakładzie w okresie 13.10.1995 r. – 17.09.1996 r. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł J. Ś. Wskazał, iż organy nie rozważyły całego materiału dowodowego, nie przeprowadziły bowiem dowodu z zeznań świadków pomimo złożenia takiego wniosku przez skarżącego, w sytuacji gdy okoliczności tam wskazane mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego organy nie ustaliły, czy w okresie zatrudnienia skarżącego w firmie "R." w S. w latach 1995-96 występowało zadymienie i zapylenie, przekraczające dopuszczalne normy, a co można było stwierdzić w oparciu o zeznania wskazanych przez skarżącego świadków. Skarżący podniósł także, iż organy sanitarne nie skierowały go na właściwe badania związane z zagrożeniem na chemikalia w miejscy pracy i nie wzywały do stawiennictwa na właściwe badania, ani nie podawały w jaki sposób i w jakim terminie skarżący ma się im poddać. W ocenie skarżącego nie jest możliwe prawidłowe przeprowadzenie badań, jeśli nie było ustalone z jakimi zagrożeniami zawodowymi miał do czynienia. Skarżący wskazał przy tym, iż wywiad epidemiologiczny z dnia 8 stycznia 2002 r. został sporządzony bez jego udziału, pod dyktando osób trzecich. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie zaistnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. Ś. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Oznacza to, iż kontrola sądu nie ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów, lecz sąd kontroluje czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do innych jeszcze naruszeń prawa. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1507/99. Element ten ma doniosłe znaczenie, bowiem z przepisu art. 153 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta i wskazania znalazły się w uzasadnieniu tegoż wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą. W tej sytuacji zarówno organ przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie, jak i sąd oceniając obecnie decyzje wydane w tym postępowaniu, co do zasady, nie mogą czynić ustaleń sprzecznych z oceną wyrażoną w uzasadnieniu w/w wyroku. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie, przy czym dotyczy ona zarówno zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, str. 345). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, nie uwzględniły wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1507/99. W wyroku tym Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie organy inspekcji sanitarnej nie wyjaśniły, czy w latach 1995-96, a więc okresie w którym J. Ś. pracował w firmie "R." i wystąpiły u niego objawy choroby stwierdzone zaświadczeniem lekarskim, w zatrudniającym skarżącego zakładzie pracy występowało zadymienie i zapylenie przekraczające dopuszczalne normy. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę organy administracyjne winny uzupełnić postępowanie rozpoznawcze poprzez przeprowadzenie ponownych badań lekarskich i wydania na ich podstawie orzeczenia lekarskiego zawierającego nie tylko konkluzje, ale także uzasadnienie z ustosunkowaniem się do dokumentów przedstawionych przez skarżącego i dotyczących stwierdzonej w nich choroby, a także ustalenia warunków w zakładzie pracy, w którym pracował skarżący z okresu zatrudnienia. Tymczasem organy administracyjne rozpoznając ponownie sprawę, wbrew wyżej wskazanym wytycznym, nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację podanych przez skarżącego informacji, iż na przełomie 1995/96 r. w zakładzie "R." w S. panowały szkodliwe warunki dla zdrowia (zadymienie z wózka widłowego i zapylenie z rozsypanych nawozów sztucznych), lecz poprzestały jedynie na stwierdzeniu, iż rozpoznane u J. Ś. schorzenie – przewlekłe zapalenie oskrzeli, nie spełnia kryteriów klinicznych choroby zawodowej. Swoje wnioski organy oparły m.in. o orzeczenie lekarskie Poradni Chorób Zawodowych PWOMP w B. nr [...], a także opinie biegłych wydanych w wytaczanych przez J. Ś. procesach cywilnych. Takie stanowisko organów orzekających w sprawie – biorąc pod uwagę w/w wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku - nie zasługuje na uwzględnienie. Zwrócić należy uwagę, iż skarżący w toku całego postępowania konsekwentnie podnosił okoliczność, iż w latach 1995-96 w zakładzie, w którym był zatrudniony nie były prowadzone żadne pomiary w celu określenia poziomu zapylenia czy też zadymienia i nie badano, czy mieści się ono w granicach dopuszczalnych normy. Według skarżącego powyższe można było stwierdzić w oparciu o zeznania wskazanych przez niego świadków. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zawarte w skardze przez J. Ś. wnioski dowodowe nie mogły być rozpoznane przez Sąd, rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem, a nie samodzielne rozstrzyganie spraw i przeprowadzanie postępowania dowodowego. Przesłuchanie osób, na które wskazywał skarżący i które mogłyby - jego zdaniem - potwierdzić podnoszone przez niego okoliczności należało jednak do obowiązków organów administracyjnych wynikających z art. 7, 75 i 77 § 1 kpa, nakazujących dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Niewątpliwie ustalenie bowiem, z jakimi zagrożeniami zawodowymi skarżący mógł mieć do czynienia, ma istotne znaczenie dla wyniku niniejszego postępowania. Z tak określonego obowiązku organu administracyjne w przedmiotowej sprawie nie wywiązały się, choć skarżący o przesłuchanie świadków wnosił już w zażaleniu na bezczynność organu z dnia 17 lutego 2008 r. Organy obu instancji nie podjęły jednak żadnych czynności w tym kierunku. Powyższe prowadzi do wniosku, iż stan rozpoznawanej sprawy nie został należycie wyjaśniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, a w efekcie co do prawidłowości ustalonego stanu faktycznego sprawy. Reasumując, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie zastosowały się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1507/99, nie ustaliły bowiem czy w zakładzie pracy, w którym pracował skarżący w latach 1995-96 występowały szkodliwe czynniki w środowisku pracy, nie ustosunkowały się przy tym do okoliczności podnoszonych przez skarżącego, w tym wnioskowanych przez niego środków dowodowych. Rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy i na tej podstawie jednoznaczne ustalenia warunków w zakładzie pracy, w którym pracował skarżący w okresie swojego zatrudnienia, według wskazań określonych w niniejszej sprawie jak i orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1507/99. W szczególności organy przesłuchają w charakterze świadków te osoby, o których przesłuchanie na okoliczność szkodliwych warunków panujących w "R." w S. wnosił skarżący. Mając całokształt rozważań na względzie Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Następstwem uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu w ramach prawa pomocy adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2005 Nr 219, poz. 1872). Obejmują one opłatę za czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł.