II SA/Bk 338/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w A. z dnia [...] stycznia 2018 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. na rzecz skarżącego R. R. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w A. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. zobowiązał R. R. do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 8 października 2008 r. do dnia jego ostatniej wypłaty tj. 31 grudnia 2017 r. w łącznej kwocie 31.634,28 zł. Jako uzasadnienie tej decyzji podano, że funkcjonariusz w okresie tym miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. R. R. złożył odwołanie od tej decyzji. Podniósł, że nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, ponieważ posiadany przez niego budynek mieszkalny nie nadaje się do zamieszkania. Do odwołania została dołączona ocena stanu technicznego budynku mieszkalnego z dnia 30 grudnia 2017 r. wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego. Nadto podniósł zarzut 3 – letniego przedawnienia roszczeń. P. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 78 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 79 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1204 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że funkcjonariusz w dniu 8 października 2008 r. uzyskał na podstawie umowy darowizny nieruchomość oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,0476 ha zabudowaną budynkiem mieszkalnym drewnianym o pow. użytkowej 40 m2 położoną w A. W oparciu o powyższe organ odwoławczy stwierdził, że strażak ma zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby bo posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności do darowanego domu, który to dom spełnia normy powierzchniowe. Odnosząc się do przedłożonej opinii o stanie domu organ stwierdził, że dotyczy ona w kilku miejscach działki nr [...], której R. R. nie jest właścicielem. Z tego powodu nie została ona uwzględniona. Nadto podniesiono, że opinia odnosi się do stanu budynku na dzień 30 grudnia 2017 r. a uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w sprawie niniejszej było rozpatrywane w okresie od 8 października 2008 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego nawet jeżeli przyjąć założenie, że opinia odnosi się do spornego domu, to trudno na jej podstawie wnioskować, że taki stan rzeczy miał miejsce w dniu nabycia domu przez stronę. Wskazano, że z treści aktu notarialnego wynika, iż budynek wymaga remontu z opinii zaś, że kwalifikuje się do rozbiórki. A zatem opinia ta nie odnosi się do stanu technicznego budynku z dnia jego nabycia. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy, przedawnieniu ulegają roszczenia strażaka z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych. Natomiast sprawa niniejsza dotyczy zwrotu nienależnie pobranego równoważnika na podstawie art. 79 ust. 5 ustawy i w tym wypadku przedawnienie nie ma zastosowania. Reasumując organ stwierdził, że bezspornie R. R. w dniu złożenia oświadczenia, posiadał dom odpowiadający przysługującej powierzchni mieszkalnej, a zatem miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby. Powyższe skutkuje tym, że nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu, a co za tym idzie, nie przysługuje mu też równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przewidziany w art. 78 ust. 1 ustawy. A kwota nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, będącego skutkiem podania w oświadczeniach mieszkaniowych nieprawdziwych danych, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika mieszkalnego podlega w całości zwrotowi. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył R. R. i zarzucił naruszenie: 1. art. 78 ustawy, poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie "lokal mieszkalny" lub "dom" odnosi się do każdego lokalu mieszkalnego lub domu bez względu na stan techniczny i faktyczną możliwość zamieszkania, jak również przyjęcie, że posiadanie jedynie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego jest wystarczające do pozbawienia strażaka prawa do wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego; 2. art. 79 ust. 3 i 4 ustawy, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że skarżący bezprawnie pobierał ekwiwalent za brak lokalu mieszkalnego, gdyż jego sytuacja mieszkaniowa od 2008 r. uległa zmianie, podczas gdy ze wykazanych przez niego okoliczności wynika brak zmiany sytuacji mieszkaniowej od tego czasu, o czym skarżący informował Komendanta, składając oświadczenia mieszkaniowe i odpowiednio wskazując, że budynek którym jest zabudowana darowana nieruchomość, nie spełnia przesłanek kwalifikujących go do uznania za lokal mieszkalny zarówno według przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, odpowiednich rozporządzeń oraz przepisów prawa budowlanego; 3. art. 6-11, 75 § 1, 76 § 1 i 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez: - błędna ocenę materiału dowodowego, polegającą na pominięciu części twierdzeń skarżącego, bezpodstawnym pominięciu dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego, braku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zastosowania zasady prawdy formalnej, skutkujące przyjęciem, że dom znajdujący się w stanie technicznym kwalifikującym go do rozbiórki, pozwala na faktyczne w nim zamieszkiwanie, gdyż z dokumentów i oświadczeń strony w spawie jednoznacznie wynika, że stan techniczny budynku nie spełnia żadnych wymogów ustaw, pozwalających na zaliczenie go do domu przeznaczonego na stały pobyt ludzi, tj. zawartych w rozdziale 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania oraz wynikających z prawa budowlanego; - naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na braku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, ograniczające się jedynie do dokonania kontroli decyzji organu pierwszej instancji w granicach dokonanej przez ten organ oceny; - brak rozpoznania sprawy w jej całokształcie i brak rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za nienależnie pobrany oraz nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu tego nienależnie pobranego świadczenia. Skarżący zarzucił, że ocena organu odwoławczego w istocie sprowadzała się jedynie do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji i przedstawienia wybiórczej oceny dotyczącej okoliczności faktycznych. Błędnie przy tym organ uznał, że wskazane przez niego okoliczności – złe warunki techniczne obiektu mieszkalnego (dyskwalifikujące go jako mogącego zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza) – nie były istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i nie wymagały wyjaśnienia oraz rozważenia. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów procesu oraz kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sąd dopuścił dowód z akt Prokuratury Rejonowej w A. nr [...] na okoliczność zakończenia postępowania karnego postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. o umorzeniu śledztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 78 ust. 1 oraz art. 79 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1204 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Przepis art. 78 ust. 1 stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Z kolei z regulacji zawartej w art. 79 ust. 4 ustawy wynika, że kwoty wypłaconych równoważników za remont i za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania będącego skutkiem: 1) podania w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość; 2) niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 3. Zgodnie z ust. 5 art. 79 ustawy, zwrot nienależnie pobranych równoważników za remont lub za brak lokalu mieszkalnego następuje w pełnej wysokości, przy czym zwrot równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, może nastąpić w ratach. W sprawie niniejszej zobowiązano skarżącego do zwrotu pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 8 października 2008 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Organy przyjęły, że od 8 października 2008 r. świadczenie to było nienależne, gdyż strona od tej daty dysponuje lokalem mieszkalnym zaspakajającym jego potrzeby mieszkaniowe. Podstawą tego stwierdzenia było ustalenie przez organy, że skarżący w dniu 8 października 2008 r. nabył tytuł prawny do nieruchomość oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0,0476 ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym drewnianym o pow. użytkowej 40 m2, położonej w A., który to budynek ma zachowaną przysługującą powierzchnię mieszkaniową o której mowa w art. 76 ust. 2 ustawy. Zdaniem organów tytuł prawny do tego budynku i spełnienie przez niego normy powierzchniowej świadczy o tym, że skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W ocenie skarżącego ze względu na zły stan techniczny przedmiotowego budynku brak było podstaw do przyjęcia, że budynek ten zaspakaja jego potrzeby mieszkaniowe. W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestią sporną w sprawie niniejszej jest to, czy fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego zawsze wyklucza przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu aby udzielić odpowiedzi na tak postawione pytanie należy odwołać się do wykładni celowościowej regulacji zawartej w art. 78 ust. 1 ustawy. Zasadniczym celem tej regulacji było spowodowanie, aby co jest uwarunkowane sprawnością służby w straży pożarnej, strażak miał miejsce faktycznego zamieszkania w pobliżu miejsca pełnienia służby. Faktyczne zamieszkanie oznacza w tym wypadku zaistnienie stanu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, to bowiem stanowi cel regulacji rozdziału 8 ustawy. Równoważnik przyznany za brak takiego miejsca ma natomiast służyć aż do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe nie będą zaspokojone, tzn. gdy nie jest możliwe faktyczne zamieszkanie w miejscu lub w pobliżu miejsca służby. To ostanie ma natomiast mocne uzasadnienie funkcjonalnie. Samo nabycie lokalu przez strażaka, które musi być potraktowane niewątpliwie jako dążenie do samodzielnego zaspokajania tych potrzeb mieszkaniowych, może stanowić podstawę wstrzymania i utraty prawa do równoważnika jedynie wówczas, gdy lokal taki może stanowić miejsce, w którym potrzeby mieszkaniowe strażaka są zrealizowane, czyli gdy faktycznie może on tam zamieszkać. Samo nabycie lokalu, jeśli lokal znajduje się w stanie nie nadającym się do zamieszkania, nie może powodować realizacji wskazanych wyżej potrzeb, a więc nie może także powodować powstania przesłanki odmowy przyznania uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ustawy. Stan ten przy tym winien trwać dopóty, dopóki lokal taki rzeczywiście nie nadaje się do zamieszkania (vide: wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., I OSK 266/11, Lex nr 1082710). Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że organy wydając decyzję o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, albowiem nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący istotnych okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.). A mianowicie organy oparły swoje rozstrzygnięcie na ustaleniu, że skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, który spełnia normy powierzchniowe. Organy nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie stanu technicznego budynku. Pominęły przy tym bezpodstawnie, zdaniem Sądu, przedłożoną do akt sprawy opinię z dnia 30 grudnia 2017 r. dotyczącą stanu technicznego budynku. Zdaniem organów opinia ta nie mogła stanowić dowodu w sprawie gdyż odnosi się w kilku miejscach do działki nr [...], której R. R. nie jest właścicielem. Organ wywodząc powyższe całkowicie pominął treść aneksu z dnia 9 lutego 2018 r. do opinii z którego wynika, że po uwzględnieniu aktualnej mapy ewidencyjnej prawidłowy numer działki to [...] a więc działki, której właścicielem jest skarżący, na której znajduje się przedmiotowy budynek. Nadto, zdaniem organu, opinia nie odnosi się do stanu technicznego budynku na dzień jego nabycia przez skarżącego. Opinia bowiem została sporządzona na dzień 30 grudnia 2017 r. a uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego było rozpatrywane w okresie od 8 października 2008 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że z aktu notarialnego wynika, iż budynek pochodzi z 1948 r. i wymaga remontu. Z dołączonego zaś do skargi wypisu z kartoteki budynków z dnia 19 kwietnia 2018 r. wynika, iż budynek ten jest jeszcze starszy bo pochodzi z 1925 r. Słusznie zatem podnosi skarżący, że doświadczenie życiowe prowadzi do wniosku, iż stan techniczny drewnianego budynku z 1925 r. może budzić poważne wątpliwości. Z powyższego wynika, zdaniem Sądu, że brak było podstaw do nie uwzględnienia przedmiotowej opinii. Nie powinna być ona w sprawie pominięta a jej konkluzję dotyczącą stanu technicznego budynku należało skonfrontować i przeprowadzić oględziny budynku. Końcowo podać należy, że w świetle treści postanowienia Prokuratury Rejonowej w A. z dnia [...] maja 2018 r. bezzasadne pozostają zarzuty organów kierowane w stosunku do skarżącego a dotyczące braku zawiadomienia o fakcie nabycia budynku mieszkalnego. Postanowieniem tym umorzono śledztwo w sprawie niedopełnienia przez R. R. obowiązków służbowych w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w wysokości 26.432,16 zł polegającego na zatajeniu w oświadczeniach majątkowych informacji dotyczących posiadania drewnianego budynku mieszkalnego oraz na zaniechaniu obowiązku dotyczącego niezwłocznego złożenia oświadczenia mieszkaniowego o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika w wyniku czego uzyskał prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czym działał na szkodę interesu publicznego w okresie od 2011 r. do 2 stycznia 2018 r., tj. o czyn z art. 231 § 1 i 2 K.k. w zw. z art. 12 K.k., wobec stwierdzenia braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Brak jednoznacznych ustaleń organów w zakresie stanu technicznego budynku czyni przedwczesnym stwierdzenie, że skarżący nienależnie pobrał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, bo miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe od 2008 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą czy stan techniczny budynku zaspakaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).