II SA/Bk 340/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: stu) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...], na J. S., prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego z siedzibą w Z., została nałożona kara pieniężna w kwocie 2.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 25.10.2009 r. na przejściu granicznym w B., dokonano kontroli dokumentów oraz zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku w trakcie kontroli środka przewozowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej.[...], wykonującego przewóz drogowy rzeczy. Podczas kontroli stwierdzono naruszenie z zakresu stosowania urządzeń samoczynnie rejestrujących prędkość jazdy, czas jazdy i postoju. Okazało się, że przewóz drogowy wykonywany był pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów. Kierowca pojazdu podczas kontroli zeznał do protokołu przesłuchania osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia, że tachograf zaczął przerywać w momencie wyjazdu do Rosji w dniu 17.10.2009 r., a będąc za granicą nie miał możliwości naprawy tachografu. Po powrocie do Polski w dniu 22.10.2009 r. w samochodzie zostały wymienione akumulatory, które mogły być przyczyną nieprawidłowej pracy urządzenia rejestrującego jazdę. Z wyjaśnień złożonych przez stronę wynikało, że diagnozowanie się tachografu od prędkości zerowej do maksymalnej wynikało z awarii akumulatorów pojazdu, a kierowca zgodnie ze swoim obowiązkiem opisał na odwrocie tarcz tachografu swoje uwagi co do zaistniałego faktu. Strona wyjaśniła także, iż na terytorium Rosji i Białorusi kierowca nie zajeżdżał do tamtejszych, nieznanych zakładów naprawczych, z obawy o bezpieczeństwo swoje, pojazdu i przewożonego ładunku. Po powrocie pojazdu na bazę wymieniono akumulatory, w których jak się okazało po przeprowadzonej diagnostyce przez producenta (części te były jeszcze na gwarancji) nastąpiło zwarcie celi skutkujące zanikami prądu w pojeździe. Po wymianie akumulatorów działanie tachografów zostało skonsultowane z zakładem naprawy i sprawdzania tachografów – firmą ,,P" s.c. G. I. i G. P. w S. i nie stwierdzono konieczności ponownej legalizacji tego urządzenia, ponieważ żadne z cech zabezpieczających tachograf nie były naruszone, a jego działanie było poprawne. Świadczy o tym brak błędów na tarczy tachografu z dnia 24.10.2009 r., którą kierowca używał po wyjeździe z bazy i usunięciu usterek. Kierowca, zobowiązany na podstawie art. 16 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20.12.1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, poczynił na wykresówce adnotacje o awarii urządzenia. Mając to na względzie organ pierwszej instancji uznał, że istnieją przesłanki do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o transporcie drogowym, ponieważ wykresówki były niepoprawnie wypełnione (zabrakło w nich szczegółowego, ręcznego opisu danych podlegających kontroli: droga, prędkość oraz aktywność kierowcy). Ponadto w ocenie Naczelnika Urzędu Celnego w B., przeprowadzona analiza zatrzymanych do kontroli wykresówek z dni 17-22.10.2009 r. i 24.10.2009 r. wykazuje, wbrew twierdzeniom strony, że przerwy w zapisie występowały zarówno przed wymianą akumulatorów (tj. w dniach 17-22.10.2009 r.), jaki i na wykresówce z dni 24-25.10.2009 r., czyli już po wymianie akumulatorów. Od decyzji powyższej J. S. złożył odwołanie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 135 kpa. Wskazywał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem zasad wydawania decyzji administracyjnych w transporcie drogowym określonych w art. 89 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o transporcie drogowym poprzez niezastosowanie formularza decyzji administracyjnej określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 02.09.2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. nr 145, poz. 1184), co zaprzecza celowi istnienia obowiązującego formularza. W odwołaniu podkreślano, że działanie organu poprzez wydanie decyzji bez aktualnego formularza stanowi naruszenia zasad postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Ponadto strona odwołując się zarzuciła pominięcie, jako dowodu, składanych przez nią wyjaśnień, a diagnozowanie się tachografu od prędkości zerowej do prędkości maksymalnej wynikało z przyczyn obiektywnych, mających charakter typowo techniczny, co było konsultowane z uprawnionym do tego warsztatem. Dodatkowo odwołujący się podnosił, że kierowca skrupulatnie opisał na odwrocie tarczek tachografu swoje uwagi, co do zaistniałego zdarzenia, które miało miejsce na terytorium Rosji, a nie jak błędnie przyjął organ jeszcze w Polsce. Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wcześniej, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w B. odmówił wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organ wskazał, że we wzorze decyzji określonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 02.09.2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego wskazano minimum elementów jakie winna zawierać decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu naruszeń przepisów w zakresie przewozu drogowego, stwierdzonych podczas kontroli. Określony w powyższym rozporządzeniu wzór decyzji stosowany jest przede wszystkim w przypadku wydawania decyzji, których podstawą są naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej stwierdzone w toku kontroli w zakresie przewozu drogowego przeprowadzanej w czasie odprawy granicznej, gdy decyzja dotyczy przedsiębiorców niebędących przedsiębiorcami krajowymi. Zgodnie z wykładnią celowościową art. 89 ust. 5 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, sformalizowanie rozstrzygnięć z zakresu kontroli przewozu drogowego miało na celu uproszczenie formalności. Natomiast w stosunku do przedsiębiorców krajowych wszczynane i prowadzone jest administracyjne postępowanie wyjaśniające mające zagwarantować przedsiębiorcom czynny udział w postępowaniu, którego finałem jest wydanie decyzji administracyjnej. W ten sposób przedsiębiorca może czynnie uczestniczyć w każdym etapie postępowania i przedstawiać organowi przesłanki oraz dowody swojego działania, co też strona wykorzystała wnosząc właśnie odwołanie od pierwszej decyzji. Wobec tego organ uznał, że decyzja Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...].02.2010 r. wydana została zgodnie z literą prawa i zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w treści przepisu art. 107 § 1 kpa, jak również określone w formularzu zawartym w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia. Zdaniem organu drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny i prawny został w sposób należyty ustalony i wyjaśniony i dawał podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji. Dalej wskazano, że wszystkie podejmowane przez organ pierwszej instancji czynności miały uzasadnienie w przepisach prawa, zmierzały do obiektywnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu słusznego interesu strony. Dyrektor Izby Celnej w B. pozytywnie ocenił całokształt przeprowadzonego przez Naczelnika Urzędu Celnego w B. postępowania zarówno pod kątem przestrzegania gwarantowanej konstytucyjnie zasady demokratycznego państwa prawnego jak i zasad postępowania sformułowanych w kpa (art. 6-9) w tym także przepisów procedury dowodowej (art. 77 i 80 kpa). Organ drugiej instancji uznał, iż kierowca kontrolowanego środka transportowego nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku, gdyż na rewersach przedstawionych do kontroli wykresówek znajdują się jedynie adnotacje o awarii tachografu, nie dokonano natomiast odręcznego opisu aktywności kierowcy. Ponadto organ podkreślił, że to z protokołu przesłuchania kierowcy jako osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia wynika, iż tachograf zaczął przerywać w momencie wyjazdu do Rosji w dniu 17.10.2009 r. Powyżej przedstawiona analiza materiału dowodowego doprowadziła organ drugiej instancji do wniosku, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 ustawy prawo o transporcie drogowym, ponieważ stwierdzone naruszenie nie było następstwem zdarzeń lub okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. Co więcej organ rozpoznający odwołanie uznał, że ukarany jako przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy winien znać i przestrzegać obowiązujące przepisy prawa z zakresu wykonywania transportu drogowego. Czas pracy kierowcy i okresy przerw w kierowaniu pojazdem mają bardzo istotne znaczenie dla uczestników ruchu drogowego, a przedsiębiorca korzysta z pełnej swobody w wyborze osób wykonujących przewozy na jego rzecz i takiej formy ich zatrudnienia, organizacji pracy, które umożliwią zapewnienie swoich interesów i należyte wykonanie obowiązków. W skardze na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. zarzucono jej: 1. błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; 2. błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie § 4 ust. 3 oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 02.09.2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego; 3. nieprawidłową ocenę merytoryczną stwierdzonych wobec skarżącego naruszeń wynikających z załącznika do ww. ustawy o transporcie drogowym i wskazanych szczegółowo w zaskarżonej decyzji; 4. naruszenie art. 6 i 7 kpa poprzez brak podjęcia odpowiednich działań, które miałyby na celu ostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, jak również brak jakichkolwiek działań na rzecz obywateli, w tym przypadku firmy skarżącego; 5. naruszenie art. 8 kpa poprzez niepodejmowanie działań niezbędnych do dokładnego, wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z całkowitym pominięciem wyjaśnień strony; 6. naruszenie art. 9 kpa poprzez brak czuwania nad interesem firmy skarżącego w prowadzonym postępowaniu; 7. naruszenie art. 77 i 80 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która została wydana w oparciu o niedokładnie zanalizowany materiał dowodowy oraz pominięcie wyjaśnień składanych przez stronę w postępowaniu odwoławczym, a także przyznanie mocy dowodowej tylko wybranym dowodom ustalonym przez organ kontrolny; 8. naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Naczelnika Urzędu Celnego w B. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie Pełnomocnik organu podtrzymała, że kara została wymierzona za nieopisanie okoliczności przebiegu aktywności kierowcy kierującego pojazdem na trasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sąd uznał wniesioną skargę za uzasadnioną. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej ppsa, sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie ma natomiast kompetencji do oceny celowościowej oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 ppsa wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas. Gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w pierwszej kolejności, po zbadaniu sprawy, uznał, że podnoszony przez skarżącego zarzut wydania decyzji bez zachowania formy określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym nie stanowi naruszenia prawa. Jakkolwiek rozstrzygnięcie zostało wydane nie na formularzu, to w tym zakresie należy podzielić argumentację organu drugiej instancji, że podstawowe, najważniejsze elementy dla każdej decyzji, przewidziane w treści art. 107 kpa zostały uwzględnione, co powoduje ważność wydanej decyzji. Wprowadzony załącznikiem do ustawy o transporcie drogowym szablon wydawanych w tym przedmiocie decyzji ma na celu uproszczenie i przyspieszenie postępowania, zwłaszcza w procedurze z elementem zagranicznym (strony jako przedsiębiorcy zagranicznego). Natomiast brak takiej formy w przedmiotowej sprawie i wydanie decyzji w postaci opisowej nie dyskwalifikuje jej jako rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, ponieważ zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy i przez to nie ma wpływu na prawa i obowiązki strony. Zauważyć należy, iż decyzja wydana w formie opisowej, która zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, jest najczęściej bardziej szczegółowa i pełniejsza niż wypełniony formularz – siłą rzecz zawsze bardziej lakoniczny. Jednakże pomijając formę wydanej decyzji, która w niniejszej sprawie nie powoduje jej nieważności, stwierdzić należy, iż wywołuje ona innego rodzaju wątpliwości Sądu, skutkujące w konsekwencji uchyleniem decyzji. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o czasie pracy kierowcy a ponadto wypis z licencji (...). Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest fakt, że organ drugiej instancji wskazał, że przyczyną wymierzenia kary na skarżącego było niedopełnienie obowiązku zapisania aktywności kierowcy na rewersie wykresówki (strona 6 uzasadnienia wersy 15 – 20 od dołu) Niewątpliwie rację ma organ odwoławczy, że przepis art. 16 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20.12.1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym nakłada obowiązek zaznaczenia na wykresówce lub tymczasowej wykresówce dołączonej do wykresówki albo do karty kierowcy odpowiednich adnotacji, jeśli urządzenie rejestrujące nie działa lub działa wadliwie. Wówczas kierowca powinien przedstawić dane umożliwiające jego identyfikację, złożyć podpis i odnotować wszystkie informacje dotyczące okresu, w którym nie były poprawnie rejestrowane lub drukowane przez urządzenie rejestrujące. Prawodawca nie przewidział możliwości obciążenia dolegliwościami finansowymi przedsiębiorcy transportowego w przypadku, gdy kierowca nieprawidłowo dokona odnotowania awarii urządzenia rejestrującego jazdę. Nie można jednak wymierzać żadnej kary za czyn, który nie jest sankcjonowany przez obowiązujące przepisy, zgodnie z podstawową zasadą polskiego systemu prawa nullum crimen sine lege. Fakt ten nie został dostrzeżony przez organ drugiej instancji. Zwrócić należy uwagę, że wyszczególnienie naruszeń zagrożonych karą pieniężną zawiera załącznik do ustawy o transporcie drogowym. Żaden przepis powołanego załącznika nie określa jako sankcjonowane naruszenia polegającego na niewypełnieniu lub nieprawidłowym wypełnieniu rewersu wykresówki w przypadku awarii urządzenia rejestrującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę legalności działań administracji publicznej i nie jest związany zarzutami skargi, zatem nie może dopuścić do pozostania w obrocie prawnym decyzji sankcjonującej czyn niepenalizowany przez żadną ustawę. Działanie organu administracji w tej mierze nosi znamiona naruszenia prawa materialnego powodującego konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż organ odwoławczy de facto dokonał rozszerzenia katalogu czynów zagrożonych karą administracyjna. Ponadto w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Otóż w analizowanym przypadku nie zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności sprawy. Organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę. Skarżący bowiem na wszystkich etapach postępowania, w swoich wyjaśnieniach, podkreślał, że nieprawidłowości w pracy urządzeń rejestrujących wynikały z obiektywnej okoliczności tzn. z awarii akumulatorów. Kierowca nie miał możliwości naprawy ich za granicą, co wiązało się z koniecznością zachowania bezpieczeństwa jego jak i auta wraz z przewożonym ładunkiem. Skarżący w toku postępowania wskazywał, że po wymianie akumulatorów, w dniach 24-25 października 2009 r. tachografy działały już prawidłowo, co kwestionował z kolei organ pierwszej instancji, a organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii. Wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, że ustalenie, iż po wymianie akumulatorów urządzenie rejestrujące prawidłowo działało nakazywałoby jeszcze raz rozważyć, w świetle całokształtu okoliczności, czy popełniony delikt administracyjny nastąpił wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie można było przewidzieć – w rozumieniu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Tego rodzaju wątpliwości wymagały wyjaśnienia przez organ drugiej instancji poprzez przeprowadzenie kompletnego postępowania dowodowego, ponieważ to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie, których wydawana jest decyzja. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych, prawem przewidzianych środków dowodowych w celu usunięcia wątpliwości, co do okoliczności powstania awarii tachografów i czy po wymianie akumulatorów w dniach 24-25 października 2009 r. działały one prawidłowo. Organ odwoławczy winien również mieć na uwadze to, że uzupełnienie materiału dowodowego nie może powodować naruszenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. ,,a" i ,,c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego, stanowiących wysokość wniesionego sprawie wpisu sądowego (100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.