II SA/Bk 341/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Dobrzyniewo Duże z dnia 3 lutego 2021 r. nr XXX/237/21 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 3 pkt 4 i § 27 ust. 2 Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dobrzyniewo Duże stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały W dniu 3 lutego 2021 r. Rada Gminy Dobrzyniewo Duże podjęła uchwałę nr XXX/237/21 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Podlaskiego z 11 lutego 2021 r. pod pozycją 656. Regulamin stanowi załącznik do uchwały. Prokurator Rejonowy w Białymstoku zaskarżył do sądu administracyjnego powyższą uchwałę w zakresie § 3 pkt 4 i § 27 ust. 2 Regulaminu. Zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dalej: u.z.z.w., przez brak określenia w treści § 3 pkt 4 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody o minimalnym poziomie jakościowym; - prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 u.z.z.w. przez wskazanie w treści przepisu § 27 ust. 2 Regulaminu na dokonywanie rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe za okres półroczny, podczas gdy rada gminy nie jest uprawniona do określania terminów rozliczeń, a jedynie do ustalenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, tzn. określenia kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. Wskazał, że jest ona aktem prawa miejscowego, który musi być podejmowany w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego. Zakwestionowane regulacje w sposób istotny naruszają prawo. W § 3 pkt 4 Regulaminu nałożono na przedsiębiorstwo obowiązek prowadzenia regularnej kontroli jakości dostarczanej wody, gdy tymczasem w regulaminie powinno się określić co najmniej minimalne parametry takie jak ciśnienie wody, jej minimalną ilość, jakość oraz ciągłość dostaw. Jeśli w treści regulaminu organ nie określi żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług", to uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wymaganego przez upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Nie ma przy tym znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody określone są w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., a także że umowa określa ilość, jakość i warunki świadczenia usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to rady z dotrzymania obowiązujących standardów zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Podobnie rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określenia warunków dostarczania wody na cele ppoż a nie terminów rozliczeń za usługę. Sposób ponoszenia kosztów związanych z użyciem wody na cele ppoż reguluje art. 22 u.z.z.w. i brak jest podstaw, aby kwestia ta była przedmiotem regulaminu. Prokurator wskazał, że zaskarżone przepisy godzą w zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę organ wniósł: o jej oddalenie w zakresie § 3 pkt 4 Regulaminu, bowiem – w jego ocenie - w § 3 określono minimalny poziom usług, nadto ani Wody Polskie ani organ nadzoru nie zgłosili do takiej treści tego przepisu zastrzeżeń; uwzględnienie zarzutów w zakresie § 27 ust. 2 uchwały z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi, które organ zaakceptował jako trafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g. (w brzmieniu obecnym jak i z daty podejmowania spornej uchwały), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Konieczność spełnienia przesłanki "istotności" naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe jak i inne powołane w niniejszym uzasadnieniu – vide: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm.), dalej: u.z.z.w., zgodnie z którą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może więc sięgać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza że treść tego regulaminu powinna bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (vide np. wyrok w sprawie II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. W ocenie sądu, Rada Gminy w Dobrzyniewie Dużym nie do końca prawidłowo zrealizowała upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., tj. określenie minimalnego poziomu usług świadczonych w zakresie dostarczania wody. Jak należy rozumieć "minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody" wypracowało orzecznictwo, wskazując że chodzi co najmniej o wskazanie minimalnego ciśnienia wody, jej jakości, ciągłości dostaw i sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, jak również minimalnej ilości dostarczanej wody (vide np. wyrok w sprawie II OSK 1943/18). Z treści § 3 Regulaminu wynika natomiast, że w zakresie dostarczania wody Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane: 1) zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych do realizacji zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości nie mniejszej niż 0,5 m3 na dobę oraz 6 m3 rocznie; 2) zapewnić ciągłość zaopatrzenia w wodę, z zastrzeżeniem uzasadnionych wyjątków określonych w niniejszym Regulaminie; 3) w przypadku dostarczania wody z posiadanej sieci wodociągowej, zapewnić zaopatrzenie w wodę pod ciśnieniem nie mniejszym niż 0,02 MPa mierzonym u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym zainstalowanym na przyłączu wodociągowym; 4) prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Z powyższego wynika, że większość wymaganych parametrów świadczących o zapewnieniu minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody Rada Gminy określiła regulując minimalną ilość wody, ciągłość dostaw, ciśnienie. Dodać też należy, że w Rozdziale 8 Regulaminu w § 17-20 uregulowała sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Zabrakło uregulowania minimalnej jakości dostarczanej wody, zaś w to miejsce wprowadzono regulację § 3 pkt 4 Regulaminu. Takie postępowanie jest nieprawidłowe i narusza w sposób istotny delegację ustawową z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Przede wszystkim dlatego, że nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości dostarczanej wody stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej z art. 5 ust. 1a u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody. Regulamin zaś powinien określać wyłącznie to, co wynika z delegacji ustawowej i nie powinien powtarzać przepisów ustawy. Powtarzając te przepisy, wprowadza chaos prawny, gdyż obowiązek prowadzenia regularnej kontroli jakości dostarczanej wody staje się obowiązkiem uregulowanym de facto ustawowo i regulaminowo, co może stwarzać mylne wrażenie, że obowiązek ustawowy uzyskuje moc dopiero na skutek jego ujęcia w akcie prawa miejscowego. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i narusza zasady prawidłowej legislacji. Po drugie, ustawowy obowiązek przedsiębiorstwa kontrolowania jakości dostarczanej wody nie wyczerpuje obowiązku rady gminy do uregulowania dostarczania wody o odpowiedniej jakości. Regulacja zawarta w regulaminie ma istotne znaczenie gwarancyjne dla odbiorcy usług. Skoro bowiem w Rozdziale 9 Regulaminu określono zasady postępowania reklamacyjnego w przypadku niewypełnienia przez przedsiębiorstwo minimalnego poziomu usług, to brak określenia w regulaminie parametru jakości wody powoduje brak możliwości reklamowania w tym zakresie. Nie zmienia tego faktu okoliczność obowiązywania rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w. określających minimalny poziom jakości wody (vide rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, Dz. U. poz. 2294 ze zm.). Przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. wyznaczają wprawdzie minimalny poziom świadczonych usług, ale nie oznacza to, że na terenie danej gminy jakość dostarczanej wody musi być równa co najmniej minimalnym wskaźnikom z rozporządzenia. Gmina może wprowadzić zaostrzone wymagania jakościowe dla wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo na terenie obowiązywania swojego regulaminu. Nieuwzględnienie powyższego i niezamieszczenie w skarżonym Regulaminie norm dotyczących minimalnego poziomu usług w zakresie jakości dostarczanej wody stanowi więc o istotnym naruszeniu upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Odnośnie regulacji § 27 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym rozliczenia za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe dokonywane są za okres półroczny, to jest to regulacja nieznajdująca podstawy w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienie zawiera obowiązek uregulowania "warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" w czym nie mieści się określanie za jaki okres rozliczenie powinno następować. "Warunki dostarczania" to, jak trafnie wskazał Prokurator, konieczność wskazania w szczególności kto może pobierać wodę na cele ppoż oraz z jakich ujęć (bądź hydrantów). Zasady rozliczeń nie odnoszą się do "warunków dostarczania wody" a do zdarzeń późniejszych, obejmujących skutki pobrania wody na cele ppoż. Uregulowanie zasad rozliczeń (terminowości rozliczeń) nie mieści się w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. Z wyżej wskazanych powodów sąd zdecydował o wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały w całości bądź w części. Dlatego istotnym jest podkreślenie, że sąd dokonując kontroli legalności aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 P.p.s.a. prawa jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego tylko niektórych regulacji uchwały, pozostałe jej regulacje pozostawione w obrocie prawnym będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, a zatem czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 5 u.z.z.w (vide wyrok w sprawie II OSK 2605/15). Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, nieprawidłowości stwierdzone w sprawie niniejszej nie uzasadniają wyeliminowania zaskarżonego aktu w całości, bowiem w pozostałym, niezakwestionowanym zakresie, akt ten może funkcjonować bez ww. przepisów. Wyeliminowane przepisy stanowią jedynie część regulacji Regulaminu, ich brak nie dezintegruje pozostałych jego postanowień, które mogą samodzielnie funkcjonować. Innymi słowy stwierdzenie nieważności części zaskarżonej pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu. Nie oznacza to jednak, że Regulamin nie powinien być uzupełniony o regulacje dotyczące minimalnego poziomu jakości dostarczanej wody, co stanowić będzie pełną i wszechstronną realizację upoważnienia z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z dnia 18 maja 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.