II SA/Bk 343/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi P. D. SA w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. P. S.A. w L. (powoływana dalej jako: "Inwestor") wystąpiła do Wójta Gminy T. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej nN (YAKXs 4x120 mm2) na działce o nr geod. [...] i części działki o nr geod. [...] położonych w obrębie geodezyjnym N., gm. T. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Burmistrz T. ustalił lokalizację dla wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. Ż., współwłaścicielka działki nr [...] zarzucając jej naruszenie: art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1073, dalej w skrócie: "u.p.z.p.") i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 121, dalej w skrócie: "u.g.n") oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niezasadnym przyjęciu, że Inwestor wykazał spełnienie kryterium realizacji celu publicznego przez wnioskowaną przez niego inwestycję, w sytuacji gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby planowana inwestycja odpowiadała charakterystyce inwestycji celu publicznego, co jest przesłanką konieczną dla wydania tego typu decyzji. Zdaniem autora odwołania dla uznania, że istnieje podstawa dla wydania decyzji lokalizacyjnej wskazać należy, jaki konkretnie cel publiczny ma być w związku z jej wydaniem zrealizowany, a cel ten powinien być związany z realizacją interesu nie określonego indywidualnie, ale mającego co najmniej charakter lokalny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podzieliło zarzuty odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz umorzyło postępowanie przed organem I Instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W pierwszej kolejności Kolegium przypomniało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest na wniosek inwestora, a zadaniem organu jest ustalenie lokalizacji inwestycji i warunków tej realizacji, zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej wyjaśniono, że definicja inwestycji celu publicznego wskazuje na dwie cechy tego pojęcia, po pierwsze zakres inwestycji, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym czy metropolitalnym, a drugie cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W przedmiotowej sprawie, zdaniem SKO, nie jest spełnione pierwsze kryterium, a mianowicie zakres inwestycji nie może być oceniony jako realizacja działań o znaczeniu lokalnym (gminnym). Inwestycja celu publicznego ma bowiem zaspokajać potrzeby lokalne, a nie indywidualne. Nie wystarczy zatem określenie, że posadowione w gruncie zostaną urządzenia, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., albowiem w postępowaniu w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej to Inwestor ma wykazać, że zamierzona inwestycja ma realizować (zaspokajać) co najmniej cele lokalne, a więc związane z zaspokajaniem potrzeb jakiejś zbiorowości, nawet jeśli nie wszyscy członkowie danej zbiorowości efektywnie korzystają z efektów realizacji inwestycji. Zdaniem Kolegium, Inwestor w przedmiotowym postępowaniu nie wykazał, że planowana inwestycja spełnia kryterium działań o charakterze gminnym. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był bowiem wniosek Inwestora, który opierał się na dwóch indywidualnych umowach o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej o napięciu znamionowym 0,4 kV działek nr [...], stanowiących własność tej samej osoby H. D. Bez znaczenia dla kwalifikacji wnioskowanej inwestycji pozostawał fakt, iż docelowa linia nN będzie wykorzystana w przyszłości do zasilania dziewięciu działek, a więc będzie również służyć inny podmiotom, skoro wydzielenie tych działek nastąpiło na wniosek H. D., która jest ich właścicielką. Powyższe okoliczności – zdaniem organu odwoławczego - świadczą o tym, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z realizacją inwestycji, która ma charakter indywidualny, zaspakajający potrzeby jednego właściciela nieruchomości, a nie społeczności lokalnej. W konsekwencji Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Końcowo SKO wyjaśniło, że umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie nie wyklucza możliwości wystąpienia przez Inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wywiodła P. S.A. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 50 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka kryterium działań o charakterze lokalnym, a więc nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy przesłanka ta została spełniona; 2) § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. 2007 r., poz. 93) w zw. z art. 50 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy przyłącza, a więc nie ma charakteru lokalnego, a co za tym idzie nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy zakres prac objętych przedmiotową inwestycją wykracza poza ramy przyłącza i stanowi budowę obiektu liniowego — linii mającej zasilać więcej niż jeden obiekt; 3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do takiego rozstrzygnięcia; 4) art. 6 k.p.a. tj. zasady legalności działania poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem; 5) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz wynikającej z nich zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, mające wyraz w zbadaniu materiału dowodowego w sposób wybiórczy tj. z pominięciem wyjaśnień Skarżącej co do zakresu inwestycji, które stoją w sprzeczności z twierdzeniami organ odwoławczego, bez wskazania, dlaczego organ odwoławczy nie dał wiary tym wyjaśnieniom; 6) art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania obywateli do organów administracji, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem. Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi jej autor, powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny, przypomniał, że uznanie inwestycji za inwestycję celu publicznego nie jest uzależnione od tego, czy będzie ona zawsze wykorzystywana przez ogół społeczności. Żaden bowiem przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia do twierdzeń, że inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości w znaczeniu dosłownym. Ponadto z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bezsprzecznie, że docelowa linia elektroenergetyczna nN będzie wykorzystywana w przyszłości do zasilania 9 działek, a więc błędne jest twierdzenie organu, że zamierzona inwestycja ma charakter indywidualny. Za nieprawidłową Skarżący uznał też interpretację organu II instancji jakoby wnioskowana inwestycja dotyczyła przyłącza, podczas gdy wniosek o ustalenie inwestycji celu publicznego dotyczy faktycznie inwestycji liniowej – linii kablowej nN, która ma na celu zasilenie w energię elektryczną nie tylko jednego obiektu, ale kilka niezależnych od siebie, które będą w przyszłości przyłączone do sieci Skarżącej. W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), stanowiąc, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skargi, nie narusza prawa materialnego, a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. uchylająca w całości decyzję Burmistrza T. z dnia [...] listopada 2018 r. i umarzająca postępowanie przed tym organem w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestią wymagającą przesądzenia jest zatem, czy zamierzenie objęte wnioskiem PGE D.S.A. w L., tj. budowa linii kablowej nN na działce o nr geod. [...] i części działki o nr geod. [...], położonych w obrębie geod. N. stanowi inwestycję celu publicznego, jak zakwalifikował ją organ I Instancji. Skarżąca Spółka jest zdania, że wnioskowane zamierzenie jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy Kolegium uznało, że inwestycja ta nie spełnia przesłanek do takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu rację należy przyznać Kolegium. Definicję pojęcia inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Definicja inwestycji celu publicznego wskazuje zatem na dwie istotne cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest zaś cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek normatywnych może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, aby można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 51 u.p.z.p. (tak: NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 461/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stosownie do art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary gazów i energii, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jak wynika z powyższych przepisów pojęcie inwestycji celu publicznego oparte jest wyłącznie na kryterium przedmiotowym i nie jest istotna, ani podmiotowa kwalifikacja inwestora, ani źródła finansowania takiej inwestycji. Takie stanowisko jest w pełni aprobowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które przyjmuje, że dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, iż inwestor jest zainteresowany w realizacji inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje bowiem normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić jednak należy, że nie każda jednak inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w komentowanym wyżej art. 6 u.g.n., jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a to dlatego, że nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Gdyby chciano traktować na zasadzie równości inwestycję celu publicznego z każdym zamierzeniem wymienionym w katalogu art. 6 u.g.n. wprowadzenie dwuelementowej definicji legalnej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. byłoby zbędne i naruszałoby zasady poprawnej legislacji (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 989/07, Lex nr 519007 oraz NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. II OSK 2407/15, CBOSA). Uwzględniając powyższą wykładnię pojęcia inwestycji celu publicznego należy przyjąć, że nie każde przedsięwzięcie związane z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, służyć będzie celom publicznym – interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego, jak zasygnalizowano już wyżej, jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397 – 398 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., II OSK 1529/15, Lex nr 2108439). Należy bowiem zwrócić uwagę, że zamierzenia publiczne są uprzywilejowane względem pozostałych inwestycji, m.in. poprzez ułatwienia proceduralne, zmniejszone wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, podwyższoną ochronę trwałości decyzji lokalizacyjnej, a zwłaszcza możliwość wywłaszczenia terenów na cele publiczne bądź ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli. Z tych też względów wskazane jest, aby w sposób zawężający interpretowany był katalog sytuacji, w których wydawane są decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. O publicznym charakterze inwestycji decyduje wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, jeżeli ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym, krajowym, a nawet międzynarodowym. Uwidacznia się w tym założenie ustawodawcy, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczyć będą zawsze inwestycji służących ogólnie pojętemu interesowi publicznemu, w oderwaniu od statusu prawnego inwestora, jednak nie każda inwestycja służąca ogólnie pojętemu interesowi publicznemu będzie realizowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyraźnym zamysłem ustawodawcy jest ograniczenie możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych tak, aby zasadą było wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, które z kolei podlegają daleko idącym ustawowym rygorom (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. II SA/Kr 146/18, CBOSA). W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że sporna inwestycja (budowa linii kablowej nN) należy do katalogu celów publicznych, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym niemniej, jak trafnie dostrzegło Kolegium inwestycja, której lokalizację ustalił decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. - Wójt Gminy T. nie posiada "pierwiastka publicznego". Innymi słowy jej realizacja nie ma znaczenia lokalnego (gminnego), a wyłącznie indywidualny. Jak wynika z akt sprawy podstawą wniosku inwestora P. S.A. były wydane warunki przyłączenia do sieci dystrybucyjnej o napięciu znamionowym 0,4 kV dla działek o nr [...], stanowiących własność tej samej osoby – H. D. Co prawda w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] lutego 2018 r. Inwestor wskazał, że docelowa linia nN będzie wykorzystana w przyszłości do zasilania dziewięciu innych działek, tym niemniej nie może nie zauważyć, że wydzielenie tychże dziewięciu działek (w tym działek nr [...]) nastąpiło na wniosek H. D., która jest póki co, ich jedyną właścicielką. Ponadto, jak trafnie zauważyło SKO, działki te wchodzą w skład jednej nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]3. Planowana linia energetyczna będzie zatem budowana w związku z wydanymi warunkami przyłączenia do sieci dystrybucyjnej tylko dla jednej osoby – H.. D. (nr [...].), z możliwością zasilania pozostałych działek należących również do tej osoby. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ewidentnie z realizacją inwestycji, która ma charakter indywidualny, zaspakajający potrzeby jednego właściciela nieruchomości, a nie społeczności lokalnej. Wybudowanie linii kablowej będzie miało bowiem na celu polepszenie możliwości zagospodarowania w/w działek prywatnych i trudno w związku z tym dopatrzeć się w tej inwestycji działania o znaczeniu lokalnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie decyzja Wójta Gminy T. o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana w sprawie inwestycji nie mającej w istocie takiego charakteru, to brak było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 50 ust. 1 u.p.z.p., co w konsekwencji uprawniało Kolegium do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu co wywodzi autor skargi, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zgodnie z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, jak również nie naruszono art. 8 k.p.a., który obliguje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji.