II SA/Bk 345/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w sprawie przyznania J. M. pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł na częściowe pokrycie wydatków na: żywność, środki higieny i czystości, odzież, kołdrę, poduszkę, pościel, opłatę za energię elektryczną i leki. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r. J. M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z prośbą o przyznanie zasiłku celowego. W trakcie przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2008 r. wywiadu środowiskowego skonkretyzował swoje potrzeby i wskazał, że oczekuje pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, środków higieny i czystości, odzieży, kołdry, poduszki, pościeli i opłatę rachunku za energię elektryczną. Następnie w dniu [...] lutego 2008 r. strona zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego na leki zgodnie z receptą z dnia [...] lutego 2008 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż wnioskodawca ma 43 lata, posiada wykształcenie średnie, zawód mechanik samochodowy, nie pracuje. Od [...] czerwca 2006 r. zarejestrowany jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje wspólnie z bratem w domu jednorodzinnym, którego jest współwłaścicielem w 1/3 części. Jego dochody w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek celowy wyniosły łącznie [...] zł, z czego [...] zł to dochód z gospodarstwa rolnego, [...] zł - zasiłek okresowy, [...] zł - dodatek mieszkaniowy. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] marca 2008 r. dyrektor MOPS przyznał J. M. zasiłek celowy w wysokości [...] zł na częściowe pokrycie wydatków na: żywność, środki higieny i czystości, odzież, kołdrę, poduszkę, pościel, opłatę za energię elektryczną i leki. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił podstawy prawne oraz zasady przyznawania pomocy społecznej uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej podkreślając, że niewielka ilość środków przyznawanych na ten cel nie pozwala na uwzględnienie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Jednocześnie wskazano kwotowo ilość środków przekazanych w 2008 r. do dyspozycji MOPS z przeznaczeniem na pomoc społeczną (kwoty roczne i miesięczne), podano ilość złożonych wniosków i dotychczasowy sposób rozdysponowania pieniędzy. W odwołaniu od tej decyzji J. M. wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi pierwszej instancji rażące naruszenie art. 8 ust. 3, art. 106 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, rażącą dyskryminację, niehumanitarne traktowanie i naruszenie interesu strony, brak rozstrzygnięcia całości złożonego wniosku, co stanowi rażące naruszenie 107 kpa i ustawy o pomocy społecznej, brak możliwości zaspokojenia zasiłkiem okresowym w wysokości [...] zł i zasiłkiem celowym w wysokości [...] zł podstawowych niezbędnych potrzeb bytowych umożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka, brak kryteriów, którymi kierował się organ przy przyznawaniu zasiłków, nieterminową wypłatę przyznanej pomocy, co czyni ją bezcelową, niezasadne pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy rachunku za energię elektryczną z terminem [...] listopada 2007 r., co powoduje brak podstaw do odmowy przyznania świadczenia na ten cel. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, "zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". W myśl zaś art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy "rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Podkreślono ponadto, iż wedle art. 4 ustawy "osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej". W ocenie organu ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2008 r. wynika, że ubiegał się on wyłącznie o zasiłek celowy. Natomiast z wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu [...] lutego 2008 r. część II "Potrzeby i oczekiwania osoby (rodziny) zgłoszone podczas wywiadu" wynika, że J. M. oczekiwał przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, środków higieny i czystości, odzieży, kołdry, poduszki, pościeli oraz opłatę rachunku za energię elektryczną i leki zgodnie z receptą z dnia [...] lutego 2008 r. W związku z tym kwestionowana decyzja rozstrzyga o całości zgłoszonych żądań, albowiem wnioskodawcy przyznano zasiłek celowy (zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2008 r.) na cele zgłoszone w trakcie wywiadu środowiskowego tj. w dniu [...] lutego 2008 r. i realizację recepty z dnia [...] lutego 2008 r. (cel zgłoszony w dniu [...] lutego 2008 r.). Wbrew zarzutom odwołania skarżona decyzja zawiera informację o ilości środków posiadanych przez ośrodek pomocy społecznej na zadania własne. Z treści jej wynika, iż w miesiącu lutym 2008 r. MOPS w Z. miał do dyspozycji kwotę [...] zł, którą rozdysponował rozpatrując [...] wniosków złożonych w styczniu i [...] wniosków złożonych w lutym 2008 r. Średni zasiłek celowy wynosił [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wyznacznikiem ustalenia wysokości zasiłku celowego jest z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na jaki zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony liczba ubiegających się o tę formę pomocy i możliwości finansowe ośrodka. J. M. otrzymał zasiłek celowy w wysokości [...] zł. W tych uwarunkowaniach za nieuprawniony - zdaniem organu odwoławczego - uznać należy twierdzenie skarżącego, iż decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z rażącym naruszeniem wyżej wymienionych przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Nie stwierdzono także, dyskryminowania, niehumanitarnego traktowania i naruszenia interesu strony przez organ I instancji. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów przytoczonych w odwołaniu stwierdzono, iż pogląd, że wypłata przyznanej pomocy z opóźnieniem czyni ją bezcelową jest całkowicie nieuzasadniony, gdyż skarżący w każdej chwili może wykorzystać środki finansowe na zaspokojenie swoich potrzeb. Za bezpodstawne uznano także twierdzenie skarżącego, że wypłata zasiłku musi być wykonywana w miesiącu, w którym został złożony wniosek, albowiem nie znajduje ono potwierdzenia w obowiązujących przepisach ustawy o pomocy społecznej. Odnośnie zarzutu niezasadnego pominięcia przy rozpatrywaniu sprawy rachunku za energię elektryczną z terminem [...] listopada 2007 r., co powoduje brak podstaw do odmowy przyznania świadczenia na ten cel, Kolegium zwróciło uwagę, że skarżoną decyzją przyznano stronie zasiłek celowy również na opłacenie części rachunku za energię elektryczną. Częściowe uwzględnienie tego żądania spowodowane jest tym, że w wydatkach za energię elektryczną zobowiązany jest partycypować również brat skarżącego – K.. W związku z tym zarzut, że odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku celowego na opłacenie rachunku za energię elektryczną jest nietrafny. Podobnie jak zarzut, że przy rozpatrywaniu sprawy pominięto rachunek za energię elektryczną z terminem płatności [...] listopada 2007 r., gdyż powyższy rachunek nie był przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. W dniu [...] lutego 2008 r. odwołujący złożył do akt sprawy rachunek za energię elektryczną z terminem płatności w dniu [...] lutego 2008 r. i to właśnie ten rachunek był przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie a nie rachunek z terminem płatności w dniu [...] listopada 2007 r. (który był przedmiotem rozpatrzenia w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nr [...] z dnia [...] października 2007 r.). Organ nie podzielił ponadto poglądu, iż przyznana pomoc musi zaspokajać wszystkie zgłoszone potrzeby i odpowiadać wysokością ustawowemu kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej. W tym miejscu podniesiono, iż Kolegium niejednokrotnie wskazywało odwołującemu sposoby pozyskania środków na utrzymanie np. poprzez wynajem pomieszczeń w domu jednorodzinnym, jednak skarżący nie chce zrealizować tej propozycji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. M. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnosząc o jego uchylenie, jako wydanego z naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, iż kwestionowana decyzja jest przejawem samowoli administracyjnej obydwu organów. Stosownie bowiem do przepisów kpa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, decyzja administracyjna uznaniowa powinna zawierać jasne kryteria rozstrzygnięcia. Tymczasem w skarżonej decyzji brak jest takich kryteriów. Dowodem na powyższe są decyzje MOPS w Z. z miesięcy poprzedzających przyznanie zasiłku celowego. Strona pomimo jednakowego kryterium – wartość średniej zasiłku jednakowej dla wszystkich decyzji - otrzymała różną jego kwotę. W decyzji nie zachowano zatem zasady równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wyjaśniło, iż błędne jest twierdzenie skarżącego, że składając, co miesiąc wniosek o zasiłek celowy powinien otrzymywać go w tej samej wysokości, gdyż organ przyjmuje te same kryteria jego przyznawania. Wysokość zasiłku celowego przyznanego skarżącemu ulega zmianie, ponieważ nie w każdym miesiącu ośrodek ma do rozdysponowania kwotę [...]zł, co obrazuje pismo Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] (k. 15 akt I instancji) i nie w każdym miesiącu taka sama liczba podopiecznych ośrodka ubiega się o przyznanie zasiłku celowego. Stąd fakt, iż skarżący otrzymuje zasiłek celowy w różnych kwotach nie stanowi naruszenia zasady równości wobec prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego obowiązujące w chwili jej wydawania. Przede wszystkim wskazać należy, że zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zaś tryb rozpatrywania tych spraw - Kodeks postępowania administracyjnego z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według zaś art. 3 - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie zaś z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Powołany przepis stwarza możliwość przyznania zasiłku celowego, a zatem jest to świadczenie fakultatywne, tj. uzależnione wyłącznie od uznania administracyjnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w ugruntowanej już linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym np. w wyroku NSA z dnia 5 marca 1998 r. sygn. akt I SA 984/97, Lex nr 45812, w którym podkreślono, iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać to świadczenie. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Wyznacznikami ustalenia tej wysokości są – z jednej strony – rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej (vide: wyrok NSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1472/0, Lex nr 44079). W konsekwencji, jeśli organ I instancji, oceniając sytuację materialną, rodzinną i potrzeby skarżącego z jednej strony, zaś z drugiej własne możliwości, uzna, iż przy posiadanych zasobach majątkowych rodziny skarżącego nie jest celowe kierowanie tam środków finansowych, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Także wynikający z treści art. 7 kpa obowiązek załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela nie powinien być odczytywany jako bezwzględny nakaz, skoro należy badać czy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala, zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, opubl. LEX nr 79608). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż mając na uwadze interes wszystkich osób ubiegających się o pomoc, nie tylko skarżącego oraz ograniczone (w stosunku do potrzeb) możliwości finansowe, MOPS w Z. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości i zakresie odpowiadającym granicom uznania administracyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący i przekonujący organ uzasadnił swoje stanowisko, łącznie z podaniem rozdziału kwot, jakimi dysponuje na tego rodzaju pomoc. Łączna kwota wydatków budżetowych Miasta Z. na rok 2008 r. przeznaczonych do rozdysponowania na zasiłki celowe wynosiła [...] zł. Środki finansowe przeznaczone na świadczenia z zakresu pomocy społecznej były grupowane zgodnie z harmonogramem rozdziału na poszczególne miesiące. Stosownie do pisma Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] na miesiąc luty 2008 r. przeznaczona została kwota [...] zł (k. 15 akt administracyjnych i instancji). Jak trafnie zauważają organy obu instancji dzieląc powyższą kwotę na [...] wniosków złożonych w styczniu i [...] - w lutym, na jednego wnioskodawcę przypadała średnio kwota około [...] zł. W kontekście przytoczonych wyżej danych liczbowych zarzut dyskryminacji skarżącego należy uznać za całkowicie nieuzasadniony. Suma, jaką przyznano J. M. zaskarżoną decyzję – [...] zł nie odbiega od przeciętnych kwot zasiłków celowych, przeciwnie z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący otrzymał zasiłek ponad dwukrotnie wyższy od średniego przyznawanego w tym okresie. W tym miejscu wskazać należy, iż z ustawowych zasad świadczeń pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Z woli art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, którego dochód od lat jest symboliczny i nie zmienia tej sytuacji licząc na pełne pokrywanie jego potrzeb przez MOPS. Podkreślenia wymaga, iż J.M. jest osobą w pełni sił fizycznych, nie ma więc żadnych przeszkód, by przynajmniej część środków żywnościowych wypracował z gospodarstwa rolnego. Nie budzi zatem wątpliwości stanowisko Kolegium, że udzielenie skarżącemu zasiłku celowego w większym rozmiarze nie było możliwe z uwagi na ograniczone środki pozostające do dyspozycji MOPS w Z., przeznaczane także dla pomocy społecznej innym osobom. Okoliczność zaś, iż skarżący otrzymuje zasiłek celowy w różnych kwotach nie stanowi podstawy do uznania, iż w sprawie niniejszej naruszono zasadę równości wobec prawa. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem wyrażonym w tej kwestii przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, iż wysokość zasiłku celowego przyznanego skarżącemu ulega zmianie, ponieważ nie w każdym miesiącu ośrodek ma do rozdysponowania taką samą kwotę na wskazany cel, co potwierdza pismo Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. i nie w każdym miesiącu taka sama liczba podopiecznych ośrodka ubiega się o przyznanie zasiłku celowego. Nie można natomiast podzielić poglądu skarżącego, iż kwestionowane rozstrzygnięcie nie zawiera sposobu rozdysponowania środków i kryteriów przyznawania zasiłków, albowiem powyższa informacja została zawarta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na stronie 2 oraz organu II instancji na stronie 3. Reasumując stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń zarówno, co do stanu faktycznego jak i jego oceny. W oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego należycie określono sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, przedstawiona zaś analiza własnych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nie budzi wątpliwości. Podobnie odnosząc się do argumentacji rozstrzygnięć zarówno, co do zakresu jak i powodów przyznania zasiłku celowego uznać należy, iż jest ona zgodna z obowiązującym prawem, specyfiką świadczeń z opieki społecznej i ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją oddalenia skargi jest brak możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 34,20 zł. Co prawda koszty przejazdów strony do sądu zaliczone zostały do niezbędnych kosztów postępowania – art. 205 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd – przepis art. 200 §1 w/w ustawy.