II SA/Bk 345/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi H. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].03.2009 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. I., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającą nakazania wykonania czynności, jak też robót budowlanych w zrealizowanym budynku gospodarczym o wym. 10,20 m x 5,00 m usytuowanym na działce nr geod. a w G. przy ul. W. [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na wniosek H. I. z dnia 20 marca 2008 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego budynku gospodarczego A. i W. G., usytuowanego na działce o nr geod. a w G., przy ul. W. [...]. W wyniku dokonanych oględzin ustalono, że na ww. działce został wybudowany budynek gospodarczy o wymiarach 10,20 m x 5,00 m, posadowiony na fundamencie betonowym o ścianach wymurowanych z bloczka silikatowego, dachu ze spadkiem w kierunku własnej działki, konstrukcji dachu drewnianej, pokrytej blachodachówką z odprowadzaniem wód poprzez rynny i rury spustowe na własną działkę. Wewnątrz budynku znajduje się natomiast komin wentylacyjny o wymiarach 0,52 m x 0,33 m, przylegający do ściany tylnej budynku. Z ustaleń organu wynikało również, że przedmiotowy budynek graniczy bezpośrednio z działką o nr geod. b, stanowiącą własność H. I. oraz z działką nr geod. c, będącą własnością J. i L. L. i przylega bezpośrednio do budynku gospodarczego H. I. Dodatkowo na podstawie akt sprawy oraz przedłożonych oświadczeń ustalono, że ww. budynek gospodarczy został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 1977r. wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy G. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił nakazania wykonania czynności, jak też robót budowlanych w zrealizowanym budynku gospodarczym o wym. 10,20 m x 5,0 m usytuowanym na działce nr geod. a w G., przy ul. W. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji H. I. zarzuciła, iż organ I instancji nie ustalił, w którym roku rozpoczęto i zakończono budowę przedmiotowego budynku, co miało znaczenie dla oceny ważności pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] września 1977 r. Stosownie, bowiem do przepisu art. 32 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie podzielił zarzutów odwołującej się i zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Nie godząc się z powyższą decyzją H. I. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie. Wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Bk 427/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdzając, iż nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W ocenie Sądu, organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, kiedy faktycznie został wybudowany budynek gospodarczy A. i W. G., a w konsekwencji, czy przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji obowiązywał art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane zgodnie, z którym pozwolenia na budowę traciło ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu. Mając na uwadze, że pozwolenia na budowę kontrolowanego budynku zostało wydane w dniu [...] września 1977 r., istotne było w kontekście przywołanego przepisu ustalenie, kiedy rozpoczęła się realizacja w/w obiektu. Rozstrzygając tą kwestię organy administracji oparły się tylko i wyłącznie na treści pisemnego oświadczenia złożonego przez państwo G., przyjmując jako fakt bezsporny, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1977 – 1978. Tymczasem zgodnie z oświadczeniem skarżącej budynek ten został wybudowany w 1984 r., czego jednak organy nie uwzględniły i nie przeprowadziły żadnych dowodów w celu weryfikacji podanych przez skarżącą informacji. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę organy administracyjne winny w sposób wszechstronny zebrać materiał dowodowy i na jego podstawie jednoznacznie ustalić przedmiotową datę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., odmówił nakazania wykonania czynności, jak też robót budowlanych w zrealizowanym budynku gospodarczym o wym. 10,20 m x 5,0 m usytuowanym na działce nr geod. a w G., przy ul. W. [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się H. I. i złożyła odwołanie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych, a zwłaszcza dołączonego przez skarżącą planu realizacyjnego wynika, iż w dniu uzyskania przez H. I. pozwolenia na budowę własnego budynku gospodarczego prace przy budowie budynku E. M. zostały już rozpoczęte - zostały zrealizowane fundamenty oraz tymczasowa szopa. Ponadto złożone przez E. M., N. S. oraz E. S. oświadczenia świadczą, iż fundamenty (w tym tymczasowa szopa) realizowane były przez inwestorkę w latach 1978-1984, a prace przy ich realizacji nie były przerwane na czas dłuższy niż dwa lata. W związku z powyższym pozwolenie na budowę z dnia [...] września 1977 r. wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy G. nie straciło ważności. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła H. I. Wskazała, iż organy nie rozważyły całego materiału dowodowego i błędnie ustaliły, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany zgodnie z przedłożona przez A. i W. G. dokumentacją projektową. Skarżąca podniosła, iż organy nadal nie ustaliły daty budowy stanu surowego budynku. Według skarżącej fundamenty obu budynków gospodarczych zostały wykonane jednocześnie w maju 1984 r. Ponadto skarżąca zarzuciła organom, iż swoje ustalenia oparły na oświadczeniach świadków niepotwierdzonych przez organy do tego powołane, np. przez notariusza. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Oznacza to, iż kontrola sądu nie ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów, lecz sąd kontroluje czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do innych jeszcze naruszeń prawa. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 października 2008 r. II SA/BK 427/08. Element ten ma doniosłe znaczenie, bowiem z przepisu art. 153 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta i wskazania znalazły się w uzasadnieniu tegoż wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą. W tej sytuacji zarówno organ przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie, jak i sąd oceniając obecnie decyzje wydane w tym postępowaniu, co do zasady, nie mogą czynić ustaleń sprzecznych z oceną wyrażoną w uzasadnieniu w/w wyroku. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie, przy czym dotyczy ona zarówno zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, str. 345). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, nie uwzględniły wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2008 r. II SA/BK 427/08. W wyroku tym sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, kiedy faktycznie został wybudowany budynek gospodarczy A. i W. G., a w konsekwencji, czy przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji Sąd wskazał na konieczność ustalenia w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy daty zakończenia budowy kontrolowanego budynku. Określenie powyższej daty przesądzi bowiem o ważności wydanego pozwolenia na budowę, a tym samym o legalności wzniesionego budynku art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24.10. 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. zm.).1974 roku z późń229 z 1974 roku z późn. zm.). Tymczasem organy administracji publicznej rozpoznając ponownie sprawę, wbrew wyżej wskazanym wytycznym, nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację podanych przez skarżącą informacji, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w 1984 r. i nie określiły daty zakończenia budowy kontrolowanego budynku lecz poprzestały jedynie na ustaleniach, że fundament pod przedmiotowy budynek gospodarczy był realizowany w latach 1978 – 1984. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż rozstrzygając tą kwestię organy administracyjne oparły się na treści pisemnych oświadczeń złożonych przez państwo G., E. M., N. S. oraz E. S. Podkreślenia wymaga fakt, że żadne z tych oświadczeń nie zostało odebrane pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k., ponadto skarżąca nie uczestniczyła przy odbieraniu tych oświadczeń, a więc nie mogła zadawać pytań. W ocenie składu orzekającego oświadczenia te zostały odebrane w sposób nieprawidłowy, gdyż osoby te winny być przesłuchane na okoliczność budowy przedmiotowego budynku jako świadkowie, co umożliwiłoby skarżącej zadanie im stosownych pytań zgodnie z treścią art. 79 k.p.a. Na powyższą kwestię zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1035/97 stwierdził, że: zachowanie wymagań z art. 79 i 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej podkreślono, samo oświadczenie osoby fizycznej bez pouczenia jej o treści art. 233 k.k. jest niewystarczające do uznania go za równoważne z dowodem z zeznań świadków. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził w wyroku z 8 kwietnia 2003 r., I SA 2282/01, że niedopuszczalne jest zakładanie, że świadek nic nowego do sprawy nie wniesie. Zaś pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznań świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa. Powyższe zostało potwierdzone wyrokiem WSA z dnia 15 kwiecień 2004 r., I SA 2574/02, w którym stwierdzono, że moc dowodowa dokumentów prywatnych pozwala jedynie na stwierdzenie, że osoba, która je podpisała tak twierdzi. Reasumując, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie zastosowały się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/BK 427/08, nie określiły bowiem daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku, pominęły przy tym okoliczności podnoszone przez skarżącą, w tym znajdującą się w aktach sprawy dokumentację fotograficzną. Raz jeszcze przy tym należy podkreślić, iż ustalenie przedmiotowej daty przesądzi o ważności wydanego pozwolenia na budowę, a tym samym o legalności wzniesionego budynku. Dokonanie powyższych ustaleń możliwe będzie jednak dopiero w momencie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, przy uwzględnieniu okoliczności podnoszonych zarówno przez uczestników postępowania, jak i skarżącą. Rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy i na tej podstawie jednoznaczne ustalenie daty zakończenia budowy kontrolowanego budynku według wskazań określonych w niniejszym sprawie jak i orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/BK 427/08. W szczególności organy przesłuchają w charakterze świadków - zgodnie z dyspozycją art. 79 k.p.a. - te osoby, których oświadczenia na okoliczność realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, znalazły się w aktach sprawy Mając całokształt rozważań na względzie Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Następstwem uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 p.p.s.a.