II SA/Bk 347/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Katarzyna Luto-Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. R. i M. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy nakazania wykonania robót budowlanych oddala skargę. W związku ze skargą J. R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy utwardzeniu podjazdu do budynku gospodarczego na działce nr geod. [...], położonej w K. przy ul. S. [...]. Organ I instancji dokonał dwukrotnie kontroli terenu budowy a także przeprowadził oględziny terenu. Wynikiem podjętych czynności było postanowienie, na mocy którego wstrzymano wykonywane przez K. i A. S. roboty budowlane przy utwardzeniu dojazdu do budynku gospodarczego, na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w K. przy ul. S. [...] oraz zobowiązano inwestorów do zabezpieczenia terenu przed dostępem osób postronnych, a także do przedłożenia organowi, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, następujących dokumentów: 1. projektu zagospodarowania działki, wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, 2. opisu zakresu i sposobu wykonanych robót, 1. rysunków tj. przekroju (utwardzonej nawierzchni działki), 3. pozytywnej oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki oznaczonej nr geod. [...] położonej w K. przy ul. S. [...], kostką brukową. Następnie decyzją z dnia [...].02.2009r. organ I instancji nakazał K. i A. S., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wykonanie czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj: wykonanie w terminie do dnia 22.05.2009r. robót budowlanych polegających na ułożeniu pomiędzy istniejącymi krawężnikami kostki granitowej gr. 6 cm (ok. 103m²) oraz przedłożenie w terminie do dnia 29.05.2009r. pozytywnej oceny stanu technicznego wykonanych w/w robót budowlanych. Od powyższej decyzji odwołali się Państwo J. i M. R. Organ odwoławczy orzeczeniem z dnia [...].04. 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga stosownego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestorzy nie zgłosili zamiaru wykonywania przedmiotowych robót, a więc dopuścili się samowoli budowlanej, w odniesieniu do której ma zastosowanie procedura wynikająca z art. 50 i 51 w/w ustawy. Wskazano, że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zauważono, że organ l instancji podejmując decyzję wziął pod uwagę dostarczone przez państwa S. uzupełnienie opisu zakresu i sposobu wykonanych robót wraz z oceną stanu technicznego z dnia 2009.01.23. Ocena ta jednakże zawiera tylko ogólnikowe określenie, iż "Zachodzi konieczność ułożenia wydzielonego terenu kostką granitową gr. 6 cm w ilości ok. 103 m² w celu możliwości prawidłowego wykorzystania terenu będącego przedmiotem postępowania - parametry i sposób ułożenia jak na przedłożonym przekroju konstrukcyjnym." Nie ma jednak żadnej informacji skąd osoba, opracowująca ten dokument wzięła wskazaną powierzchnię, ani w którym miejscu powinna być ułożona kostka. W dokumentach został przedłożony plan zagospodarowania działki z zaznaczonymi powierzchniami do utwardzenia, żadne jednak wymiary nie odpowiadają w/w powierzchni. Zdaniem organu istnieje zatem uzasadniona wątpliwość czy nakazanie uzupełnienia kostki w ilości 103 m² nie jest w rzeczywistości nakazaniem inwestorowi dokończenia robót budowlanych, które rozpoczął w warunkach samowoli budowlanej, gdy żaden z przepisów Prawa budowlanego nie przewiduje nakazania inwestorowi dokończenia inwestycji samowolnie rozpoczętej, gdyż wola prowadzenia robót budowlanych należy do inwestora. Ponadto sporządzone w sprawie trzy protokoły zawierają sprzeczne ze sobą ustalenia. W protokole kontroli z dnia 20.10.2008r. zapisano, że właściciele przedmiotowej działki prowadzą roboty budowlane przy budynku gospodarczym oraz utwardzeniu "wjazdu do garażu". Do dnia kontroli inwestor wyremontował budynek gospodarczy i przystąpił do utwardzenia wjazdu. Natomiast w protokole kontroli z dnia 13.11.2008r. widnieje zapis: "Do dnia kontroli ułożono obustronnie krawężnik ok. 23mb x 2, jak też wyprofilowano koryto i ułożono kostkę brukową kamienną na powierzchni (9 m²)." Natomiast w trakcie oględzin stwierdzono, że: "Na działce należącej do państwa S. rozpoczęto roboty budowlane przy utwardzeniu podjazdu do budynku gospodarczego. Do dnia kontroli ułożono obrzeże - krawężnik z kamienia i ułożono 9 m² kostki brukowej kamiennej. Długość krawężnika od strony ulicy 19,40cm x 2 (obustronnie)." Plan zagospodarowania działki zaś zawiera długość dojazdu do budynku gospodarczego wynoszącą 22,5mb, która nie jest zgodna z żadnym z tych protokołów. Organ odwoławczy zalecił by ustalono jaka jest faktycznie długość ułożonego krawężnika, a także w którym miejscu i w jakiej ilości należy ułożyć kostkę, aby już wykonane roboty doprowadzić do zgodności z przepisami - pozostawiając woli inwestora zgłoszenie w organie administracji architektoniczno-budowlanej kontynuacji robót. Ponadto PINB winien też ustalić do jakiego budynku jest to podjazd (do budynku gospodarczego, czy do garażu) i zastosować w dokumentach jednolite nazewnictwo, dotyczące funkcji budynku. Nakazano też rozpatrzenie kwestii samowolnie podniesionego przez inwestorów poziomu terenu i odprowadzenia wód na teren działki państwa R., co podnoszą odwołujący się. Skarżący bowiem wnoszą o obniżenie terenu wjazdu na działkę [...] (inwestorów) i zrównanie go z terenem na działce [...] (należącej do skarżących). W skardze wywiedzionej do tut. Sądu Państwo R. podnieśli, że P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie wziął pod uwagę faktu samowoli budowlanej, której dopuścili się inwestorzy. Wskazali także, że organ odwoławczy nie bierze pod uwagę, iż inwestorzy na działce o numerze geod. [...] podnieśli teren całej działki na wysokość 32cm i całkowity spad działki skierowali w kierunku działki sąsiedniej - nr geod. [...]. Na zdjęciu w aktach państwa S. na stronie10 widać przerwę pod płotem (obie działki miały jednakowy poziom). Podkreślili, iż wszystkie prace zostały wykonane w 2008 roku a plan zagospodarowania działki nr [...] był sporządzony 21 stycznia 2009 r. przez J. J., który łamie również prawo geodezyjne. Dodali, że projektant nie zauważył, iż teren działki nr [...] jest "podniesiony na przęsła płotu sąsiada". Zażądali aby inwestor obniżył teren wjazdu na działkę nr [...] i zrównał z działką nr [...], gdyż obecnie inwestor z ich wjazdu zrobił koryto - łapacz śniegu i wody. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zauważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia, kontrolowanym przez sąd w niniejszej sprawie, jest decyzja organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym tj. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].02.2009 r. i przekazująca temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawę dotyczącą wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu pomiędzy istniejącymi krawężnikami kostki granitowej, a także przedłożenia pozytywnej oceny stanu technicznego wykonanych robót. Przedmiot zaskarżonej decyzji przesądza o zakresie kontroli sądowej. Zadaniem sądu w niniejszym postępowaniu sądowym jest bowiem sprawdzenie czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do przekazania do ponownego rozpatrzenia kwestii wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu pomiędzy istniejącymi krawężnikami kostki granitowej, a także rozstrzygnięcia w części dotyczącej przedłożenia pozytywnej oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych. Wskazany jako podstawa prawna kasacyjnego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż przekazanie przez organ odwoławczy danej sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nastąpić może wtedy gdy jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, iż zaszła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W motywach decyzji organu odwoławczego wskazano, że należy ustalić jaka jest faktycznie długość ułożonego krawężnika, a także w jakiej ilości należy ułożyć kostkę by doprowadzić do stanu zgodności inwestycji z przepisami prawa. Nakazano także poczynienie ustaleń w zakresie czy doszło do podniesienia terenu względem działki sąsiedniej i czy w związku z samowolną inwestycją dochodzi do odprowadzania wód na nieruchomość skarżących. Zdaniem Sądu sugestie organu odwoławczego co do zakresu ponownego postępowania, w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie, nie naruszają prawa. Zatem organ I instancji będzie zobligowany do przeprowadzenia środków dowodowych prawem przewidzianych, wśród których mogą być: oględziny nieruchomości, opinia biegłego, zeznania świadków i ewentualnie stron. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie mógł we własnym zakresie czynności wyjaśniających przeprowadzić, albowiem naraziłby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak już wskazano zaskarżona decyzja bardzo szeroko uzasadnia podstawy uchylenia, wskazując okoliczności wymagające wyjaśnienia. W skardze skarżący prezentują swoje subiektywne rozumienie przepisów Prawa budowlanego. Wyjaśnić należy skarżącym, że przepisy Prawa budowlanego dopuszczają tzw. legalizację samowoli budowlanej, o ile możliwe jest doprowadzenie takiej inwestycji do stanu zgodności z prawem, w tym również z przepisami normującymi zakres ochrony interesów osób trzecich. Zatem możliwe jest zalegalizowanie samowolnych działań inwestorów na działce nr [...], jeśli organy nadzoru budowlanego uznają, że wykonane prace budowlane nie powodują naruszenia prawa budowlanego oraz prawem chronionych interesów skarżących. Mając powyższe na względzie Sąd skargę uznał za bezzasadną. Zważywszy zaś na fakt, że przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym tj. nie przesądzające ostatecznie kwestii doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, sąd administracyjny nie znalazł powodów do zajmowania w niniejszej sprawie wiążącego stanowiska w merytorycznych jej aspektach. Podstawę prawną wyroku oddalającego skargę stanowił art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. nr 153, poz. 1270).