II SA/Bk 348/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Surażu z dnia 7 grudnia 2018 r. nr II/15/18 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Suraż stwierdza nieważność § 4 ust. 2 i § 5 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Surażu podjęła w dniu 7 grudnia 2018 r. uchwałę nr II/15/18 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Suraż (Dz. Urz. Woj. Podl. 2018 r., poz. 5107), działając m.in. na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2018, poz. 1152 ze zm., dalej: "u.z.z.w."). Regulamin stanowi załącznik do ww. uchwały. W treści § 4 ust. 2 Regulaminu wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma obowiązek zapewnić należytą jakość dostarczanej wody odpowiadającą wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w. W § 5 ust. 4 Regulaminu wskazano, że odbiorca usług ma obowiązek prawidłowo utrzymywać i zabezpieczać wodomierz główny, wodomierz dodatkowy, wodomierz (łącznie ze studzienką), wodomierz własny oraz urządzenie pomiarowe, a także zapewnić łatwy dostęp do tych urządzeń;. Powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy w B. w zakresie § 4 ust. 2 i § 5 ust. 4 Regulaminu. Zarzucił jej: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., przez brak faktycznego określenia w treści § 4 ust. 2 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody o minimalnym poziomie jakościowym, z jednoczesnym odesłaniem do wymagań określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w.; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 3 u.z.z.w., art. 19 ust. 5 u.z.z.w., art. 6 ust. 3 u.z.z.w., art. 3531 k.c., z uwagi na przerzucenie na odbiorcę usług obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania wodomierza, które w myśl ustawy ponosić powinno przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także ze względu na wykroczenie przez § 5 ust. 4 Regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym poza delegację ustawową wynikającą z powołanego przepisu, który to przepis nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie takie winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą. Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie: 1) § 4 ust. 2 Regulaminu dotyczącego obowiązku przedsiębiorstwa dostarczania wody o należytej jakości, z uwagi na brak faktycznego określenia w jego treści minimalnego poziomu jakościowego wody;\ 2) § 5 ust. 4 Regulaminu nakładającego na odbiorców usług obowiązek, którego uregulowanie winno znaleźć się w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą; W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Surażu uznała ją za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przepis art. 19 u.z.z.w. ściśle zatem określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym "regulamin określa", co oznacza że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są również te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Z taką też kategorią naruszenia prawa mamy do czynienia w przypadku § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej chwały, który jak słusznie podnosi Prokurator w sposób istotny narusza art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Stanowisko to Sąd w składzie obecnym w pełni podziela. W omawianym postanowieniu brak jest bowiem faktycznego określenia w zakresie dostarczania wody o minimalnym poziomie jakościowym, z jednoczesnym odesłaniem do wymagań określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w. Tymczasem jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 651/20, skoro z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. wynika, że regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to ujęcie tej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji ustawowej narusza powołany przepis. Również podkreślenia wymaga, że pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w tym przepisie, oznacza konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 945/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie podkreśla się, że odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom nie tylko minimalnego ciśnienia wody i minimalnej ilości dostarczanej wody, ale też określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20), a tego parametru w przywołanym § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zabrakło. Zdaniem Sądu zasadny jest również zarzut niezgodności § 5 ust. 4 załącznika zaskarżonej uchwały z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., z uwagi na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. W Regulaminie wskazano, że odbiorca usług ma obowiązek "prawidłowo utrzymywać i zabezpieczać wodomierz główny, wodomierz dodatkowy, wodomierz (łącznie ze studzienką), wodomierz własny oraz urządzenie pomiarowe, a także zapewnić łatwy dostęp do tych urządzeń". Tymczasem jednak, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Opolu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 314/19, intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. również wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 980/19). Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 2 oraz § 5 ust. 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.