II SA/Bk 349/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "D." w S. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. zasądza od Rady Miejskiej w W. na rzecz strony skarżącej - Stowarzyszenia "D." w S. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie "D." w W. (zwane dalej Skarżącym) złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 20 czerwca 2002r., nr XLIII/254/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gruntów miasta i gminy Wasilków (rejon gminnego składowiska odpadów komunalnych), dotyczącego działek o nr geod. [...] i [...](Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego 2002r., Nr 36, poz. 885), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej uchwale przeznaczono na cele nierolnicze 3,9652 ha użytków rolnych klas bonitacyjnych IVb, V i IV z glebami wytworzonymi z utworów mineralnych wchodzących w skład działek o nr geod. [...] i [...] w tym RIVb – 0,9519 ha, RV – 1,6133 Ha, RVI – 1,40 ha - §2 ust. 1 uchwały. W §3 uchwały teren położony w rejonie gminnego wysypiska odpadów stałych na gruntach miasta W. i gminy W. obejmujący działki nr [...] i [...], przeznaczono pod powiększenie terenu gminnego wysypiska odpadów stałych. W ust. 2 §3 wymieniony w ust. 1 teren przeznaczono pod lokalizację zakładów i obiektów związanych ze składowaniem, unieszkodliwianiem, recyklingiem i odzyskaniem odpadów oraz urządzeń pomocniczych związanych z funkcjonowaniem wysypiska i zakładów utylizacji. Powyższej uchwale Skarżący zarzucił sprzeczność z rozporządzeniem Wojewody P. nr [...] z [...] sierpnia 2001r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy K. im. Profesora W. S. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w chwili procedowania w sprawie przedmiotowej uchwały obowiązywała ustawa z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm., powoływana dalej jako u.z.p.), która w art. 9 ust. 1 nakazywała, aby w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniać postanowienia przepisów szczególnych odnoszących się do jego obszaru i przedmiotu jego ustaleń. Ponadto wskazano, że działki będące przedmiotem uchwały leżą w otulinie Parku Krajobrazowego Puszczy K., a w związku z tym przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało stosować przepisy ustawy z 16 października 1991r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 99, poz. 1079 ze zm., powoływanej dalej jako u.o.p.), a także akt prawa miejscowego w postaci planu ochrony Parku. Stwierdził, że jednostki samorządu terytorialnego biorą udział w opiniowaniu planu ochrony Parku, a więc zapisy planu w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania terenu były znane organom wykonawczym i stanowiącym Gminy W., jednak nie zostały w nim ujęte. Autor skargi podniósł też, że zapis §4 pkt 3 uchwały nie pozwala na stwierdzenie, czy na terenie objętym planem istnieje obowiązek wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w ustawie o ochronie środowiska, wynikający z art. 26a ustawy o ochronie przyrody oraz pkt 7.3 pkt 2 lit. b) planu ochrony Parku. W treści uchwały nie zawarto podstawy prawnej oraz stwierdzenia, czy teren jest przeznaczony pod inwestycję celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziła, że nie sposób dopatrzyć się niezgodności planu zagospodarowania przestrzennego z planem ochrony Parku czy z innymi przepisami. Podniesiono, że z zapisów planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy K. wynika zakaz lokalizacji w tej części otuliny parku obiektów produkcyjnych (przemysłowych i rolniczych). Przewidziana planem lokalizacja zakładów i obiektów związanych ze składowaniem, unieszkodliwianiem, recyklingiem i odzyskiem odpadów oraz urządzeń pomocniczych związanych funkcjonowaniem wysypiska i zakładów utylizacji zaliczana jest zaś do usług komunalnych, których celem jest przetwarzanie odpadów. Nie jest to więc działalność produkcyjna, o jakiej mowa w planie ochrony Parku. Wskazano też, że teren objęty planem jest kontynuacją istniejącego od lat 70-tych wysypiska odpadów komunalnych. Ta funkcja terenu nie koliduje więc z planem ochrony Parku, który zawiera zakaz lokalizacji nowych obiektów. Podniesiono, że Skarżony Plan został uzgodniony z Wojewodą – Wydziałem Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego w B., a także z Parkiem Krajobrazowym Puszczy K. w S., który nie wykluczył tego typu przedsięwzięć na terenie otuliny Parku. Zdaniem Rady Gminy, plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny również z planem ochrony Parku w zakresie, w jakim zakazuje on prowadzenia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko Parku. Plan zagospodarowania przestrzennego zakłada lokalizację tylko takich przedsięwzięć, które nie będą negatywnie oddziaływać na tereny sąsiednie, w tym środowisko Parku. Wskazano, że wzdłuż granic terenu oprócz zachowania istniejącego drzewostanu plan wyznacza strefę zieleni izolacyjnej. Organ stwierdził, że analiza przepisu art. 26a ust. 1 u.o.p. prowadzi do wniosku, że ustawa upoważnia do wprowadzenia stosownych zakazów jedynie na obszarze parku. Z ustawy wynika zaś, że otulina nie jest obszarem parku krajobrazowego, a ponadto jej utworzenie wokół parku nie jest obowiązkowe. W tej sytuacji organ wywiódł, że z powołanego przepisu wynika możliwość wprowadzenia zakazów jedynie w parku krajobrazowym, nie zaś w jego otulinie. Wynika stąd, że jedynie park krajobrazowy jest obszarem chronionym ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe, nie zaś jego otulina. W tej sytuacji Wojewoda nie miał kompetencji do określania jakichkolwiek zakazów w strefie otuliny parku, a zatem postanowienia w tym zakresie w planie ochrony Parku zostały podjęte bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który ją ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała ta została bowiem opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2002r., Nr 36, poz. 885) i weszła w życie. W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wskazuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2011r., IV SA/Po 1044/11, opubl. w LEX nr 1096199). Jako podstawę prawną skarżonej uchwały organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) oraz art. 26 i 10 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło powiększenie terenu gminnego wysypiska odpadów stałych o działki, które znajdują się w otulinie Parku Krajobrazowego Puszczy K. Spór w niniejszej sprawie dotyczy w pierwszej kolejności zagadnienia, czy otulina parku krajobrazowego powinna podlegać ochronie analogicznej do tej, jakiej podlega park, w szczególności czy ochrona parku uzasadnia wprowadzenie i stosowanie ograniczeń dotyczących obszaru otuliny. Definicję otuliny zawiera obowiązująca w chwili uchwalania przedmiotowego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawa o ochronie przyrody. W myśl art. 2a pkt 8 u.o.p., przez otulinę rozumie się strefę ochronną wyznaczoną indywidualnie dla określonej formy ochrony przyrody zabezpieczającą ją przed zagrożeniami zewnętrznymi. W myśl art. 24 ust. 3 u.o.p., wokół parku krajobrazowego może być utworzona otulina. Przytoczone przepisy pozwalają stwierdzić, że otulina niewątpliwie nie jest częścią parku, lecz jest to obszar, którego rola polega na tworzeniu zabezpieczenia m.in. dla parków krajobrazowych. Art. 24 ust. 5 u.o.p. przyznaje upoważnienie dla Wojewody do określenia w rozporządzeniu nazwy parku krajobrazowego, obszaru parku i otuliny, jeżeli została utworzona, oraz wyboru właściwych dla danego parku krajobrazowego zakazów spośród wymienionych w art. 26a ust. 1, kierując się potrzebą ochrony przyrody. Powołany przepis umożliwiał i zobowiązywał zatem Wojewodę do wyboru właściwych zakazów, jeśli przemawia za tym potrzeba ochrony przyrody. Podkreślenia wymaga, że zakazy te miały być właściwe dla parku krajobrazowego, co nie jest równoznaczne z tym, że mają one ograniczać się do obszaru parku krajobrazowego. Powołany przepis nie stanowi przeszkody do tego, aby Wojewoda kierując się ochroną przyrody, ustanowił pewne funkcje i cele a także zakazy, które powinny być uwzględniane w obszarze objętym otuliną. W kontekście powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że zapisy rozporządzenia Wojewody P. nr [...]z dnia [...] sierpnia 2001r. regulujące kwestie dotyczące otuliny znajdowały podstawę w ustawie o ochronie przyrody. Przepis art. 13a ust. 1 u.o.p. nakazujący sporządzenie i realizację planu ochrony m.in. dla parków krajobrazowych, w ocenie Sądu w żaden sposób nie stanowi ograniczenia dla tego, aby ta ochrona była realizowana również w otulinie, będącej, zgodnie z ustawą, strefą ochronną tego parku. Zdaniem Sądu, Wojewoda, kierując się potrzebą ochrony przyrody danego parku krajobrazowego, miał nie tylko prawo, ale też obowiązek ustanowienia zakazów obowiązujących również w obszarze otuliny parku krajobrazowego, Zdaniem Sądu, niewątpliwie zakazy dotyczące realizacji przedsięwzięć na terenie parku krajobrazowego nie odnoszą się wprost do terenu jego otuliny, tworzonej na zasadzie art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Jednak nie oznacza to, że realizacja przedsięwzięć na terenie otuliny nie jest objęta określonymi ograniczeniami. Wynikają one z samego celu ustanowienia otuliny. Takie uwarunkowania formalnoprawne nakładają na organ administracji, prowadzący postępowanie w przedmiocie uzgodnienia, obowiązek ustalenia, w konkretnych przypadkach, czy określone przedsięwzięcie może być zrealizowane w proponowanym miejscu i, gdy jest to dopuszczalne, rozważenia, czy nie muszą być zachowane indywidualnie sprecyzowane warunki realizacji tego przedsięwzięcia. Oceniając wskazane kwestie, organ administracji musi się odnieść do okoliczności faktycznych, które mogą być istotne w konkretnym przypadku. Z pewnością w kontekście ochrony walorów krajobrazowych i bezpieczeństwa zasobów objętych ochroną na terenie parku krajobrazowego, istotne znaczenie może mieć rodzaj przedsięwzięcia. Ma to szczególne znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdzie przedsięwzięcie dotyczy wysypiska odpadów. Przy ocenie dopuszczalności tej konkretnej lokalizacji niewątpliwie wagę może mieć również znaczenie obszaru otuliny, gdzie planowane jest przedsięwzięcie, z punktu widzenia powiązań przyrodniczych terenu chronionego (tu parku krajobrazowego) z terenami przyległymi, co w tym przypadku może mieć znaczenie dla zapewniania stosownej ochrony określonych zasobów parku. W powołanym rozporządzeniu Wojewody P. nr [...] z [...]sierpnia 2001r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy K. im. Profesora W. S. wskazano, że główne uciążliwości i zagrożenia zewnętrzne Parku, których eliminację będzie powodować otulina to m.in. napływ zanieczyszczonych wód powierzchniowych i podziemnych oraz obiekty degradujące krajobraz otoczenia Parku i negatywnie wpływające na percepcję wartości estetyczno – wizualnych samego parku (pkt 7.2 rozporządzenia). Odnośnie zasad gospodarki w strefie ochronnej (otulinie) w pkt 7.3 rozporządzenia wskazano, że dopuszcza się tu rozwój osadnictwa, rolnictwa, gospodarki leśnej i turystycznej pod warunkiem, że nie będzie ona zagrażała zachowaniu wartości przyrodniczych Parku. Z kolei w pkt 7.3 lit. b dla obszaru osadniczo – rolno – leśnego, oznaczonego symbolem o2 (w tym obszarze znajdują się sporne działki) określono zasady gospodarowania, gdzie obowiązują m.in.: - wprowadzenie zasad zmniejszania intensywności zagospodarowania w miarę zbliżania się do granic Parku, - ochrona wartości kulturowych i krajobrazowych – widokowych. W zakresie działalności produkcyjnej, w tym eksploatacji kruszywa, ustalono dla strefy ochronnej otuliny m.in. zakaz lokalizacji nowych obiektów produkcyjnych (przemysłowych i rolniczych) oraz zakaz prowadzenia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko Parku. Z mocy art. 13a ust. 4 u.o.p., ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Powiększenie terenu gminnego wysypiska odpadów stałych na teren otuliny Parku Krajobrazowego Puszczy K. niewątpliwie narusza przepisy rozporządzenia Wojewody P. nr [...]tj. ust 7.2 i 7.3 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. a rozporządzenia. Wszak wysypisko odpadów niewątpliwie ma negatywny wpływ na percepcję wartości estetyczno – wizualnych parku. Wysypisko odpadów nie mieści się też w kategoriach dopuszczalnego w otulinie osadnictwa, rolnictwa, gospodarki leśnej i turystycznej. Z mocy art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p., zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązany jest do uzgodnienia projektu planu, stosownie do jego zakresu, z odpowiednimi organami, w tym z Parkiem Krajobrazowym Puszczy K. Zarząd Miejski w W. pismem z [...] marca 2002 zwrócił się o takie uzgodnienie. W odpowiedzi Dyrektor Parku, pismem z [...] kwietnia 2002r. (k. 70 akt administracyjnych) w ramach takiego uzgodnienia wnioskował o zmianę §4 ust. 3 projektowanej uchwały tj. o sprecyzowanie rodzaju obiektów i zakładów dopuszczonych do lokalizacji na terenie objętym planem. Wskazano, że zapis o dopuszczeniu lokalizacji obiektów bez ograniczeń co do rodzaju, typu i technologii jest zbyt ogólny i nie pozwala zorientować się w uciążliwościach z tego wynikających. Zaznaczono, że ze względu na lokalizację w otulinie Parku dopuszczalne inwestycje nie mogą stwarzać zagrożenia dla środowiska. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ nie zastosował się do tego wskazania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 27 maja 2004r. (SA/Bk 1600/03) stwierdził, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jest formą współdziałania organów, która bezwzględnie wiąże organ decyzyjny w danej sprawie. Brak uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na jego uchwalenie w brzmieniu nieakceptowanym przez organ uzgadniający. Akceptując ten pogląd Sąd orzekający w tej sprawie stwierdził, że zapis §4 ust. 3 narusza przepis art. 18 §2 pkt 4 u.z.p. i w związku z tym należało stwierdzić jego nieważność. Z przepisem § 3 zaskarżonej uchwały są ściśle powiązane pozostałe przepisy tej uchwały, bowiem zagadnienie przeznaczenia działek pod powiększenie terenu gminnego wysypiska odpadów i przeznaczenia tego terenu pod lokalizację zakładów i obiektów związanych ze składowaniem, recyklingiem i odzyskiem odpadów oraz urządzeń pomocniczych związanych z funkcjonowaniem wysypiska i zakładów utylizacji jest kluczowe w kontrolowanej uchwale. Stwierdzenie ich nieważności musiało skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Podsumowując, w ocenie składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Z mocy art. 147 §1 p.p.s.a., stwierdzenie wskazanych naruszeń prawa skarżoną uchwałą, uzasadniały stwierdzenie ich nieważności. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów znajduje postawę w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.