II SA/Bk 350/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej: Komendant Wojewódzki) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. (dalej: Komendant Powiatowy) z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], uchylającą decyzje Komendanta Powiatowego Policji w B. w sprawie pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego: nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz cofającą z dniem [...] stycznia 2018 r. uprawnienie A. M. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. A. M. będąc funkcjonariuszką Policji i pełniąc służbę stałą od dnia [...] kwietnia 2011 r. na Posterunku Policji w B., na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w B., nr [...], pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W dniu [...] stycznia 2018 r. funkcjonariuszka złożyła oświadczenie mieszkaniowe informujące o tym, że w dniu [...] stycznia 2018 r. jej mąż J. M. kupił w miejscowości B. mieszkanie do majątku osobistego. Wobec powyższego, Komendant Powiatowy Policji w B. decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], cofnął A. M. uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. M. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Wojewódzki decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w sprawie uprawnień policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podstawowe znaczenie ma art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji zostało wydane rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. § 1 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia stanowi, iż równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu. W ocenie organu J. M.- mąż funkcjonariuszki, w dniu [...] stycznia 2018 r. kupił do majątku osobistego lokal mieszkalny w B., który jest miejscem pełnienia służby A. M. Umowa ustanowienia rozdzielności majątkowej małżeńskiej zawarta między małżonkami A. M. i J. M. w dniu [...] grudnia 2017 r. nie wyłącza J. M. z bycia członkiem rodziny A. M. W związku z powyższym przesłanka posiadania lokalu mieszkalnego przez członka rodziny jest spełniona. Analizując zatem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jak i cytowane rozporządzenie, stwierdzić trzeba, że przepisy te nie łączą podstaw do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z normami zaludnienia. Nie przewidują możliwości przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku posiadania mieszkania przez policjanta lub członków jego rodziny, nawet jeżeli jego powierzchnia nie odpowiada przysługującym normom zaludnienia. Natomiast rozporządzenie MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1170 z późn. zm.) określa prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego o określonej powierzchni. W związku z tym ustawodawca w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że policjantowi przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia. Z kolei § 3 ww. rozporządzenia określa, że norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7-10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zdaniem więc organu, o tym, że ustawodawca nie wiąże prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z przysługującymi policjantowi i jego rodzinie normami zaludnienia, świadczy m.in. treść § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w którym jest mowa o dwóch normach zaludnienia. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie I OSK 223/08 przytoczył argumenty negujące uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku osób posiadających jakikolwiek lokal mieszkalny. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła A. M., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie wykładni gramatycznej przepisu, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu winna prowadzić do wniosku, ze w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej powierzchni niż przysługująca mu norma powierzchni mieszkalnej, to policjantowi przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że początkowo Naczelny Sąd Administracyjny prezentował rozbieżne stanowiska w omawianej kwestii, ale począwszy od 2009 r. przyjął jednolite i dominujące stanowisko. Rozstrzygnięcia organów obu instancji są z nim sprzeczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2067) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1130; dalej: rozporządzenie). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 1 - 6 rozporządzenia, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust. 1 pkt 1 - 6 rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1- 6. W sprawie niniejszej istotą sporu jest kwestia, czy policjantce w służbie stałej przysługuje prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego jak za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy posiada ona (jej mąż) lokal mieszkalny, który jednak nie spełnia określonych przepisami norm zaludnienia. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1170) norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, co nie jest sporne, rodzina skarżącej składa się z trzech osób, zaś zajmowany lokal ma jeden pokój mieszkalny o powierzchni 14,65 m2. A zatem przedmiotowy lokal nie spełnia norm zaludnienia, o których mowa w cyt. rozporządzeniu z 18 maja 2005 r. W ocenie Sądu, na samym początku rozważenia wymaga, że jednym z podstawowych uprawnień funkcjonariusza Policji jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej. Wynika ono z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Z powyższym uprawnieniem związane są natomiast inne formy pomocy finansowej dla funkcjonariusza, w szczególności prawo do pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego na wolnym rynku oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92. ust. 1 ustawy o Policji. A zatem realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić poprzez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie wskazanych wyżej świadczeń finansowych. Także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa policjanta do lokalu mieszkalnego określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Sąd nie podziela stanowiska organów, że przepisy zarówno ustawy o Policji jak i przepisy powoływanego rozporządzenia nie wiążą kwestii prawa do równoważnika pieniężnego z powierzchnią lokalu, którym dysponuje policjant. Wprawdzie z literalnego brzmienia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 1- 6 rozporządzenia z dnia z dnia 28 czerwca 2002 r. wywieźć można regułę odwrotną, ale ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm, mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko wtedy, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zastosowanie zatem tylko wykładni językowej jest niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 386/08). Także w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1146/11, NSA wyjaśnił, że gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie bowiem lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Ponadto, w ocenie tego Sądu, przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Wykładni przepisu ustawy należy dokonywać w kontekście całej ustawy. Przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia. Przychylając się do powyższej linii orzeczniczej sądów administracyjnych niniejszy skład orzeczniczy zauważa, że zastosowana przez organy gramatyczna wykładnia art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do odmiennego traktowania funkcjonariusza Policji w przedmiocie prawa do równoważnika pieniężnego w zależności od tego, czy nie posiada on lokalu mieszkalnego, czy też posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż wynikająca z przepisów prawa i któremu ustawa również przyznaje uprawnienie do uzyskania przydziału lokalu z uwagi na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, jednakże pozbawia się go możliwości uzyskania równoważnika pieniężnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1294/12). Uprawnionym natomiast wydaje się stwierdzenie zawarte z wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 531/11, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Sąd nie podziela także argumentu organów, że za ich stanowiskiem przemawia brzmienie § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W przepisie tym mowa jest o tym, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Z powyższego przepisu wynika bowiem wyraźnie, że z woli ustawodawcy dwie normy zaludnienia stanowią podstawę do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego, ale reguła ta ma zastosowanie tylko do lokali nabytych w drodze spadku, z czym w niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Przede wszystkim więc, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zobowiązane będą dokonać wykładni tego przepisu w kontekście całokształtu przepisów dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy policji z zastosowaniem wykładni gramatycznej, celowościowej oraz systemowej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.