II SA/Bk 351/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową bez użycia materiałów wybuchowych kruszywa naturalnego oraz nałożenie obowiązków dotyczących ochrony środowiska oraz obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. Starosta Powiatu B. po powtórnym rozpoznaniu sprawy we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa, i po uzgodnieniu projektu decyzji z Wójtem Gminy D., powołując się na treść art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, 39 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015r., poz. 196 ze zm.), stwierdził w punkcie I decyzji wygaśnięcie koncesji na wydobywanie w obszarze górniczym L. metodą odkrywkową bez użycia materiałów wybuchowych kruszywa naturalnego ze złoża "L." położonego w obrębie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb geodezyjny L., gmina D., powiat b., województwo p., udzielonej skarżącemu L. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P. T.-U.-H. "Ż.", ul. [...],decyzją Starosty Powiatu B. nr [...] z dnia [...].11.2007r. – w związku z upływem czasu, na jaki przedmiotowa koncesja została udzielona. W punkcie II decyzji w pięciu podpunktach zostały nałożone na przedsiębiorcę obowiązki dotyczące ochrony środowiska i zabezpieczenia terenu związane z likwidacją zakładu górniczego. Termin końcowy do wykonania obowiązków w zakresie zabezpieczenia istniejącego wyrobiska pod względem bezpieczeństwa powszechnego (podpunkt 1), zabezpieczenia wyrobiska poeksploatacyjnego pod względem wymagań ochrony środowiska (podpunkt 2) oraz termin do rozliczenia zasobów złoża (podpunkt 5) został określony na 31 października 2016r. Termin do przeprowadzenia rekultywacji (podpunkt 3) został określony jako nie dłuższy niż 5 lat od zaprzestania działalności objętej koncesją. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż termin ważności koncesji udzielonej skarżącemu upłynął 31 grudnia 2015r. a w związku z tym koncesja wygasła w świetle art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i należało wydać decyzję stwierdzającą powyższe wygaśnięcie koncesji stosownie do treści art. 38 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Nadto w decyzji należało orzec o obowiązkach przedsiębiorcy związanych z likwidacją zakładu górniczego i ochroną środowiska oraz zapewnieniem bezpieczeństwa powszechnego, jak tego wymaga art. 39 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Nałożenie obowiązku rekultywacji wynikało z treści przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a nałożenie obowiązku rozliczenia zasobów złoża z treści par. 7 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 lipca 2015r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny. Organ uznał, że 6 -miesięczny termin do wykonania prac zabezpieczających wyrobisko oraz złożenia dokumentacji rozliczającej zasoby złoża, będzie wystarczający. W odwołaniu od tej decyzji L. P. podniósł, że ze względów zdrowotnych nie jest w stanie dotrzymać nałożonych terminów a ponadto z wyznaczeniem 6 miesięcznego terminu, opisanego w uzasadnieniu, nie jest spójna wskazana w sentencji data końcowa "31 października 2016r". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] października 2016r. działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 K.p.a. zreformowało decyzję organu I instancji w ten sposób, iż orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w punkcie II podpunktach 1, 2 i 5 i orzekło w tym zakresie na nowo poprzez powtórzenie nałożonych podpunktami 1, 2 i 5 obowiązków z jednoczesnym określeniem terminu ich wykonania jako "6 miesięcy od dnia otrzymania decyzji ostatecznej". W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium powtórzyło za organem I instancji, że przepisy Prawa geologicznego i górniczego wymagają wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kruszywa, której okres ważności upłynął i określenia w decyzji zakresu obowiązków przedsiębiorcy związanych z likwidacją zakładu górniczego. Z uwagi jednak na to, że określony w decyzji organu I instancji termin końcowy wykonania obowiązków "31 października 2016r." pozostaje w sprzeczności ze wskazanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji terminem 6 – miesięcznym i jest – w okolicznościach tej sprawy - nierealny do zachowania, Kolegium uznało, że należy ów termin doprecyzować. Z tych przyczyn uległ zmianie i doprecyzowaniu termin wykonania obowiązków z podpunktów 1, 2 i 5 punktu II decyzji, poprzez wskazanie, że jest to termin 6 – miesięczny i biegnie od dnia otrzymania decyzji ostatecznej. W pozostałym zakresie decyzji organu I instancji została utrzymana w mocy. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną L. P. zarzucił Kolegium, że nie uwzględniło wcześniejszych swoich wytycznych z decyzji kasacyjnej z dnia [...] maja 2016r. Nadto nie uwzględniło w całości jego odwołania. Błędnie uznało przy tym, że stan zdrowia skarżącego nie stanowi przeszkody do wykonania nałożonych obowiązków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym a jej treść została oparta na ustawowej podstawie prawnej. Jest bezspornym, że udzielona skarżącemu [...] listopada 2007r. koncesja na wydobywanie kruszywa naturalnego w obszarze górniczym L., obowiązywała do [...] grudnia 2015r. Już w treści decyzji udzielającej koncesji zostało wskazane, że koncesja wygasa wraz z upływem czasu, na jaki została wydana. Decyzja zawierała też informację o treści obowiązków ciążących na przedsiębiorcy w razie wygaśnięcia koncesji zarówno przed wyczerpaniem zasobów złoża, jak i po wyczerpaniu zasobów złoża. Zatem skarżący w momencie udzielania koncesji musiał mieć świadomość tych obowiązków. Przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie pozostawiają wątpliwości, że w przypadku wygaśnięcia koncesji z upływem czasu, na jaki została udzielona, organ koncesyjny w drodze decyzji stwierdza wygaśnięcie koncesji (art. 38 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Nadto przepisy tejże ustawy wskazują, że w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, organ koncesyjny ustala zakres i sposób wykonania obowiązków przedsiębiorcy dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego (art. 39 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Ustalenie tych obowiązków następuje po uzgodnieniu z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) w odniesieniu do zakładu górniczego, do którego nie stosuje się przepisów o planach ruchu zakładu górniczego (vide: treść art. 39 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Jak stanowi art. 105 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w sytuacji gdy koncesji udzielił starosta (jak w przypadku omawianej sprawy), ruch zakładu górniczego prowadzi się na podstawie warunków określonych w koncesji. Organ koncesyjny mając na uwadze treść warunków udzielonej koncesji, w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji ustalił zakres ciążących na przedsiębiorcy obowiązków związanych z likwidacją zakładu. W sposób precyzyjny wskazał, jakie obowiązki ciążą na skarżącym w zakresie zabezpieczenia wyrobiska pod względem bezpieczeństwa powszechnego, pod względem wymagań ochrony środowiska, pod względem rekultywacji terenów rolnych i leśnych oraz w zakresie rozliczenia zasobów złoża. Projekt decyzji został przedstawiony do uzgodnienia Wójtowi Gminy D. i uznany za uzgodniony w następstwie niezajęcia stanowiska na piśmie przez organ uzgadniający w terminie 14 dni od doręczenia projektu decyzji, jak stanowi art. 106 par. 5 K.p.a. Skarżący nie kwestionuje zakresu nałożonych obowiązków. W tej sytuacji wobec akceptacji tego zakresu przez organ uzgadniający projekt decyzji (a tym samym niestwierdzenia kolizji nałożonych obowiązków z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz wobec zauważalnej spójności nałożonych obowiązków z warunkami określonymi w koncesji i z treścią art. 129 Prawa geologicznego i górniczego – przepisem wyszczególniającym obowiązki wynikające z likwidacji zakładu górniczego i ochrony środowiska - nie ma podstaw do podważenia przez Sąd decyzji w tej części. Nie ma również podstaw do podważenia decyzji w zakresie określonych w ostatecznym jej brzmieniu, terminów wykonania nałożonych obowiązków. W ostatecznym brzmieniu decyzji terminy zostały określone w sposób wystarczający do przeprowadzenia prac zabezpieczających oraz do sporządzenia dokumentacji rozliczającej zasoby złoża. Określenie terminów wykonania poszczególnych obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego należy do organu koncesyjnego stwierdzającego wygaśnięcie koncesji. Oznaczenie terminu wykonania obowiązków może polegać na wskazaniu konkretnej daty, do której obowiązek ma zostać wykonany lub na wskazaniu okresu, w którym obowiązek powinien być wykonany. Ustawa Prawo geologiczne i górnicze nie ogranicza organowi koncesyjnemu uprawnienia do określenia terminu wykonania obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego poprzez wskazanie wprost tego terminu lub sposobu jego ustalenia, pozostawiając organowi koncesyjnemu swobodę oceny, jaki termin w okolicznościach konkretnej sprawy jest wystarczający. Przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie pozwalają na odstąpienie od nałożenia na przedsiębiorcę obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego ze względu na zły stan zdrowia przedsiębiorcy. Obowiązki związane z likwidacją zakładu górniczego mają charakter bezwzględny. Ciążą na przedsiębiorcy a jeżeli przedsiębiorca nie istnieje, na jego następcy prawnym (vide: art. 39 ust. 3 ustawy prawo geologiczne i górnicze). Trudności w dochowaniu terminu na wykonanie obowiązków, mogą stanowić podstawę do wystąpienia do organu koncesyjnego z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej stwierdzającej wygaśnięcie koncesji w zakresie określenia terminu w inny sposób (na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego). Stawiany organowi odwoławczemu zarzut nieuwzględnienia wszystkich zarzutów odwołania nie może prowadzić do uchylenia decyzji. Skarżący błędnie bowiem utożsamia niepodzielenie wszystkich zarzutów odwołania (do czego organ odwoławczy ma prawo) z brakiem ich rozważenia. Uzasadnienie decyzji odwoławczej wyraźnie wskazuje, że organ II instancji podzielił jedynie zarzut odwołania niewłaściwego określenia terminów wykonania części obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego i skorygował w tym zakresie treść decyzji w ramach procesowych uprawnień reformatoryjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).