II SA/Bk 351/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi L. Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego L. Z. W. kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta B. cofnął L. Z. W. (dalej jako: "skarżący") uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A, B, C, B+E, C+E, wydane przez Prezydenta Miasta B. dnia [...] września 2005r., zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt III K 162/20. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że jego podjęcie wynikało z konieczności wykonania wyroku Sądu Rejonowego w Białymstoku III Wydziału Karnego z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt III K 162/20, którym orzeczono wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, na okres trzech lat. Organ podkreślił, że Sąd zaliczył na poczet orzeczonego zakazu okres zatrzymania prawa jazdy od dnia [...] września 2019 r., w konsekwencji czego należało przyjąć okres trwania zakazu od [...] września 2019 r. do [...] września 2022 r. włącznie. Następnie powołując się na przepis: - § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm., dalej powoływane jako: "rozporządzenie") wskazał, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok, organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określania terminu ważności decyzji, - art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm., dalej: "u.k.p.") stwierdził, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, - art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2021 r., poz. 53, dalej: "k.k.w.") wyjaśnił, że organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Mając na uwadze treść art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Kolegium wskazało, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami na czas orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów w pełni uzasadnia wydanie w niniejszej sprawie decyzji w orzeczonym zakresie. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości termin cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie bowiem z art. 182 § 2 k.k.w., organ wykonując wyrok w powyższym zakresie związany jest jego treścią, a więc może cofnąć uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi na ściśle wskazany okres wynikający z treści wyroku i w określonym przez sąd zakresie. Prezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2020r. sygn. akt I OSK 140/ 20, w którym stwierdzono, że "decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ musi działać w granicach związania i nie ma możliwości interpretacji wydanego wyroku sądu karnego. Nie może też dokonywać ani rozszerzenia, ani zawężenia orzeczonego przez sąd zakazu. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do weryfikacji wyroku sądu karnego. Zatem w następstwie otrzymania zawiadomienia o orzeczonym zakazie prowadzenia pojazdów, odpowiedni organ, w świetle dyspozycji art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., jest zobowiązany cofnąć, w formie decyzji administracyjnej, wskazane uprawnienia do kierowania pojazdami i nie może wydawać skarżącemu tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu". Z wyżej wskazanych powodów, wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o "dowody ofiarowane przez stronę w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności", nie mógł zostać uwzględniony, gdyż pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze na powyższą decyzję złożoną do sądu administracyjnego, skarżący zarzucił jej rażące naruszenie prawa, tj.: - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przywrócenie terminu, mimo braku uchybienia terminowi do złożenia odwołania, mimo braku wniosku o jego przywrócenie oraz poprzez wyznaczenie nieznanego ustawie terminu 30-dniowego na dokonanie czynności związanych z przywróceniem terminu, - art. 112 k.p.a. poprzez odmówienie skuteczności czynności dokonanej zgodnie z pouczeniem, - art. 77 k.p.a. poprzez uznanie decyzji zapadającej w niniejszej sprawie, jako decyzji związanej, podczas, gdy utarta praktyka wskazuje na rozszerzanie jej skutków. Skarżący stwierdził, że Kolegium błędnie uznało, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone z uchybieniem terminu. Decyzja ta została bowiem doręczona jego pełnomocnikowi w dniu [...] stycznia 2022 r., zaś odwołane zostało nadane [...] lutego 2022 r., co wskazuje, że termin 14 – dniowy został zachowany. Jego zdaniem niesłusznie również przyjęto, że pełnomocnik wniósł o przywrócenie terminu, mimo że takiego wniosku nie składał. Wątpliwość skarżącego budzi także wyznaczenie 30-dniowego terminu na uprawdopodobnienie przyczyn uchybienia terminowi (które jego zdaniem nie miało miejsca), co oznaczało zastąpienie terminu 7-dniowego - terminem 30-dniowym, nieznanym ustawie. Końcowo skarżący wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem Kolegium o absolutnym związaniu decyzją sądu karnego. Utarta praktyka wskazuje bowiem, że mimo karnoprawnego pozbawienia prawa do kierowania pojazdami określonych kategorii, administracyjne odebranie uprawnień rozszerza ten zakres na wszystkie możliwe kategorie. Nie jest więc tak, że decyzja jest odbiciem treści wyroku, lecz jest modyfikowana przez organy administracyjne. Skoro obrót prawny dopuszcza modyfikacje na niekorzyść strony, to brak jest przesłanek, by nie dopuścić jej na korzyść strony i przynajmniej nie rozpoznać "ofiarowanych dowodów". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, jako niezasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja organu I instancji została doręczona skutecznie stronie w dniu [...] grudnia 2021 r. Informacja pełnomocnika o przystąpieniu do sprawy (zakończonej, jednak nie w sposób ostateczny), wpłynęła do organu I instancji w dniu [...] grudnia 2021 r. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że termin 14 dni do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] stycznia 2022 r., podczas, gdy odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] lutego 2022 r. Stąd też na mocy art.15 zzzzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 (Dz. U. 2022r. poz. 655 ze zm.) organ odwoławczy był zobowiązany do poinformowaniu o wniesieniu środka zaskarżenia z uchybieniem terminu i wyznaczeniem 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Kolegium nie znajduje również na uzasadnienia stanowisko skarżącego podważające związany charakter decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji orzeczenia prawomocnym wyrokiem sądu zakazu prowadzenia pojazdów. Ponadto skarżący nie sformułował konkretnych zarzutów w stosunku do skarżonej decyzji, wskazujących na uchybienia, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Pismem z dnia [...] października 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz dodatkowo wskazał, że z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa dotyczy orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów od dnia [...] września 2019 r. do [...] września 2022r., bezzasadne jest procedowanie w sprawie. Na tej podstawie wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na niemożność jej istnienia i wywoływania skutków w obrocie prawnym po dniu [...] września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli w niej podniesiono. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów oraz art. 182 § 2 k.k.w., w myśl którego organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Na wstępie podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ musi działać w granicach związania i nie ma możliwości interpretacji wydanego wyroku sądu karnego. Nie może też dokonywać ani rozszerzenia, ani zawężenia orzeczonego przez sąd zakazu. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do weryfikacji wyroku sądu karnego. Zatem w następstwie otrzymania zawiadomienia o orzeczonym zakazie prowadzenia pojazdów, odpowiedni organ - w świetle dyspozycji art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. - jest zobowiązany cofnąć, w formie decyzji administracyjnej, wskazane uprawnienia do kierowania pojazdami i nie może wydawać osobie, względem której taki zakaz orzeczono tych uprawnień w okresie obowiązywania orzeczonego zakazu. Kontrolując zatem prawidłowość wydanych w sprawie decyzji należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, czy orzeczenie organu administracji publicznej o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania decyzji z zakresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest aktem prawidłowym. Mając na uwadze ten aspekt sprawy wskazać należy, że organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są - jak wskazano powyżej - związane jego treścią, co oznacza, że decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień powinna określać nie tylko kategorie objęte zakazem kierowania, ale również okres na jaki sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii. Zakres przedmiotowy wyroku karnego obejmuje dwie okoliczności, tj. zakaz prowadzenia określonych w nim kategorii pojazdów oraz czas, na jaki orzeczono ten środek karny. Stąd też rozstrzygnięcie decyzji winno obejmować oba te elementy (tak: wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r. I OSK 140/20). W tym miejscu wyjaśnić należy, że w świetle art. 182 § 2 k.k.w. organ administracji publicznej, któremu w trybie art. 182 § 1 k.k.w. przesłany został odpis wyroku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów, jest zobowiązany cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Z przepisu art. 182 § 2 k.k.w. wynika więc obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Organ ma zatem nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi także cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnieść także należy do okresu na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. w tej materii m.in.: wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 698/09; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1219/19 oraz z dnia 19 lutego 2020 r.; sygn. akt II SA/Gl 1396/19, a także w Gdańsku z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 348/09 oraz z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1078/20). Orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania decyzji z zakresem (w przedstawionym wyżej rozumieniu) na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest aktem wadliwym. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są bowiem związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w danym wyroku okres. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zatem zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). Nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji, które jest innym niż osnowa składnikiem decyzji administracyjnej. Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma istotną doniosłość prawną, czemu ustawodawca dał wyraz wprost w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełność decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników. Odrębność ta związaną jest zwłaszcza z ich funkcją i charakterem. W tym kontekście w znacznym uproszczeniu należy stwierdzić, że to z osnowy decyzji jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie danej decyzji administracyjnej. Rolą uzasadnienia jest z kolei transparentne wyjaśnienie adresatowi decyzji dlaczego (z jakich powodów) owa indywidualizacja uprawnień lub obowiązków nastąpiła. Sytuacja, w której w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do treści uzasadniania stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób zaakceptować. Skoro z art. 182 § 2 k.k.w. wprost wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, to konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w osnowie decyzji, a nie w jej uzasadnieniu. W realiach rozpatrywanej sprawy organ I instancji w osnowie decyzji zawarł wyłącznie rozstrzygnięcie o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie wymienionych kategorii wskazujące, że jest to zgodne z wzrokiem Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt III K 162/20. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił natomiast, że ww. wyrokiem Sądu karnego orzeczony został wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat. Jednoczenie Sad zaliczył na poczet orzeczonego środka karnego zakres zatrzymania prawa jazdy od dnia [...] września 2019 r., stąd okres trwania zakazu należy liczyć od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] września 2022 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji, z przyczyn wskazanych wyżej, zostały wydane z naruszeniem art. 182 § 2 k.k.w. Powyższej oceny Sądu nie zmienia w żaden sposób treść § 17 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Ustęp 1 tego przepisu stanowi, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie natomiast w ustępem 2 tego przepisu w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Jak słusznie jednak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. (sygn. III SA/Lu 1080/16) czym innym jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innym, wynikający z art. 182 § 2 k.k.w., obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W konsekwencji też nałożony na organ obowiązek wydawania decyzji bez określenia terminu jej ważności, nie wyłącza obowiązku oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzjach brak jest w istocie takiego oznaczenia, co czyni je wadliwymi. Jednocześnie należy wskazać, że argumentacja skarżącego ukierunkowana na wykazanie wadliwości wydanych decyzji z przyczyn podniesionych w skardze jest niezasadna. Przede wszystkim podważanie "związanego charakteru" decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji orzeczenia prawomocnym wyrokiem sądu zakazu prowadzenia pojazdów, w świetle utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, nie znajduje uzasadnienia. Jak zostało to już powyżej podkreślone, organ administracji wydając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami związany jest treścią wyroku orzekającego zakaz prowadzenia pojazdów i w konsekwencji zobowiązany jest cofnąć to uprawnienie w orzeczonym przez sąd zakresie. Powyższe oznacza, że organ administracji publicznej nie ma możliwości interpretacji wydanego wyroku sądu karnego. Sąd nie podziela również zarzutu pełnomocnika skarżącego o braku podstawy do procedowania w niniejszej sprawie, z uwagi na niemożność jej istnienia i wywoływania skutków w obrocie prawnym po dniu [...] września 2022 r. W tym miejscu podkreślić należy, że Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji czyni to na datę ich podjęcia. Ponadto analiza akt sprawy w kontekście uchybienia terminowi do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji potwierdza stanowisko prezentowane w tej kwestii przez Kolegium, które Sąd w składzie obecnym w pełni podziela. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy. W skład tych kosztów Sąd wliczył wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy – stosownie do art. 153 ww. ustawy - zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.