II SA/Bk 352/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Michałowie z dnia 15 czerwca 2018 r. nr XL/286/18 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Michałowo w celu przekazania go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Michałowie podjęła w dniu 15 czerwca 2018 r. uchwałę nr XL/286/18 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Michałowo w celu przekazania go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu (Dz.Urz.Woj.Podl. 2018 r., poz. 2733), działając m.in. na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2017, poz. 328 ze zm., dalej: "u.z.z.w."). Regulamin stanowi załącznik do ww. uchwały. W treści § 5 Regulaminu wskazano, że ilość dostarczanej wody określa umowa o zaopatrzenie w wodę zawarta z odbiorcą. Umowa winna także określać maksymalne ilości oraz dopuszczalny poziom zanieczyszczeń dostarczanych ścieków wynikający z posiadanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w Michałowie (dalej: "Zakład") technicznych i technologicznych możliwości ich oczyszczenia (ust. 1). W ust. 2 wskazano, że wymagane ciśnienie wody określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. 2017 poz. 2294; dalej: "rozporządzenie MZ"). Woda do spożycia przez ludzi winna odpowiadać jakościowo wymaganiom określonym w rozporządzeniu MZ (ust. 3). W ust. 4 wskazano, że dopuszczalne zanieczyszczenia ścieków przemysłowych oraz warunki ich wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych reguluje rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. 2016 poz. 1757; dalej: "rozporządzenie MB"). Warunki przyjęcia przez Zakład ścieków dowożonych określa rozporządzenie MB. W § 17 pkt. 1 Regulaminu wskazano, że do wniosku odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci załącza dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, odpis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości. W § 28 ust. 1 Regulaminu wskazano, że odbiorca winien zapewnić niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowe utrzymanie studzienki czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz zabezpieczyć przed dostępem osób nieuprawnionych. W § 39 Regulaminu wskazano zaś, że Zakład obciąża gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie, może też zawrzeć umowę z gminą, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe jak i inne cele wymienione w art. 22 u.z.z.w. (ust. 1) oraz, że rozliczenia za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe dokonywane są za okresy kwartalne, za każde pobranie z sieci (ust. 2). Powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy w B. w zakresie § 5 ust. 1-5, § 17 pkt 1, § 28 ust. 1 oraz § 39 ust. 1-2 Regulaminu. Zarzucił jej: 1) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. przez brak faktycznego określenia w treści § 5 ust. 1-5 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takie jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, minimalny poziom jakościowy wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków z jednoczesnym wskazaniem, ze ilość dostarczanej wody określa umowa o zaopatrzenie w wodę zawarta z odbiorcą, wymagane ciśnienie wody określa rozporządzenie MZ, zaś woda do spożywania przez ludzi winna odpowiadać jakościowo wymaganiom określonym również w rozporządzeniu MZ. 2) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 4 u.z.z.w. przez wskazanie w treści § 17 pkt 1 Regulaminu, ze odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci ma obowiązek załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, odpisu jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości, podczas gdy ustawodawca nie wymaga spełnienia takiego obowiązku od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy. 3) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 u.z.z.w. przez wskazanie w treści § 39 ust. 1 Regulaminu na możliwość zawierania między gminą i Zakładem umowy określającej zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, jak i inne cele wymienione w art. 22 u.z.z.w., które to rozliczenia zgodnie z § 39 ust. 2 Regulaminu dokonywane są za okresy kwartalne, za każde pobranie z sieci, podczas gdy rada gminy nie jest uprawniona do określania terminów rozliczeń, a jedynie do ustalenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, tzn. określenia kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać; nie istnieją także podstawy aby zasady rozliczeń określała umowa z Zakładem. 4) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 u.z.z.w. z uwagi na wykroczenie przez § 28 ust. 1 Regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym poza delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu, który nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie takie winny być objęte umową zawartą między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą. Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie: 1) § 5 ust. 1-5 Regulaminu dotyczących poziomu usług świadczonych przez Zakład, z uwagi na brak faktycznego określenia w jego treści minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takie jak co najmniej ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, minimalny poziom jakościowy wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków; 2) § 17 pkt 1 Regulaminu nakładającego na odbiorcę usług okazanie tytułu prawnego do nieruchomości, z uwagi na to, że osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, a wystarczające w tym zakresie jest oświadczenie wnioskodawcy; 3) § 39 ust. 1-2 Regulaminu odnoszących się do możliwości zawierania między gminą i Zakładem umowy określającej zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, jak i i inne cele wymienione w art. 22 u.z.z.w., które to rozliczenia za wodę na cele przeciwpożarowe są dokonywane za okresy kwartalne, za każde pobranie z sieci z uwagi na to, że rada gminy jest uprawniona jedynie do określenie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a zatem brak jest podstaw, by warunki te określała umowa z zakładem; 4) § 28 ust. 1 Regulaminu nakładającego na odbiorcę usług obowiązek, który winien zostać uregulowany w umowie między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Michałowie wniosła o jej oddalenie w całości, powołując się na uzasadnienie uchwały z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr XXVI/251/21 w sprawie przekazania do WSA w Białymstoku skargi Prokuratora Rejonowego w Białymstoku, w którym wskazano że wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżona uchwała mieści się w granicach prawnych wynikających z u.z.z.w., a przyjęta regulacja stanowi kompleksowe i spójne ustalenie zasad dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Michałowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowa delegacja do podjęcia uchwały została natomiast zawarta w ust. 5 tego artykułu. Zgodnie z jego brzmieniem, regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis ściśle zatem określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Ponadto zauważyć należy, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Powyższa regulacja ustawowa nie pozostawia zatem radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Z taką też kategorią naruszenia prawa mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej chwały. Podzielić bowiem należy stanowisko Prokuratora, że Regulamin nie zawiera wymaganego przepisem art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. elementu obligatoryjnego, dotyczącego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej: minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług. Regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody, minimalną ilość odprowadzanych ścieków, jak również minimalną jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo nie wypełnia natomiast odesłanie w tym zakresie do treści zawieranych z odbiorcą usług umów czy do określonych regulacji prawnych. Skoro z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. wynika, że regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to ujęcie tej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej narusza powołany przepis (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 651/20). Nie ma przy tym również znaczenia, że na przykład wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 13 u.z.z.w. Powyższe, nie zwalnia bowiem rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17). W realiach niniejszej sprawy, treści zaskarżonego § 5 ust. 1-5 Regulaminu nie określa żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług". Określając minimalny standard w zakresie ilości dostarczanej wody, rada gminy odwołała się do umowy o zaopatrzenie w wodę zawartą z odbiorcą, która winna określać maksymalne ilości oraz dopuszczalny poziom zanieczyszczeń dostarczanych ścieków wynikających z posiadanych przez zakład technicznych i technologicznych możliwości ich oczyszczania (ust. 1). W przypadku ciśnienia wody odwołano się do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (ust. 2). Podobnie wymagania dotyczące jakości wody uregulowano poprzez odesłanie do ww. rozporządzenia (ust. 3). W ust. 4 wskazano, że dopuszczalne zanieczyszczenia ścieków przemysłowych oraz warunki ich wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych reguluje rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. 2016 poz. 1757). Z kolei warunki przyjęcia przez Zakład ścieków dowożonych określono w odwołaniu do ostatniego z ww. rozporządzeń. Powyższy sposób uregulowania omawianej materii, nie czyni zadość wymaganiom ustawy upoważniającej, nie stanowi bowiem realizacji obowiązku określenia minimalnego poziomu świadczonych usług. Jak to już wyżej wskazano, odesłanie w tym zakresie do obowiązujących przepisów prawa niewątpliwie nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej, a co więcej stanowi niedozwoloną subdelegację uprawnień prawotwórczych rady na inny podmiot. Niewątpliwie celem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego daje mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wskazuje granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umacnia pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku. To rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyroki WSA: we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13 oraz z 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 441/14; w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16; w Opolu z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 371/19). Dodatkowo wyjaśnić należy, że przepisy rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017, poz. 2294) w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w., wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym brak konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Istotnym w tym przedmiocie jest zauważenie, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane kontrolować jakości dostarczanej wody, przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek prowadzenia takiej kontroli wewnętrznej wynika wprost z art. 5 ust 1a u.z.z.w. Czym innym jest natomiast kontrola jakości dostarczanej odbiorcom wody, pod kątem spełniania przez nią norm jakościowych przewidzianych w Regulaminie, które nie mogą być jedynie niższe od norm minimalnych z rozporządzenia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w sytuacji, gdy w samej Uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, przewidziane w § 35 ust. 1 Regulaminu, prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną. Brak zatem zawarcia w Regulaminie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06). Takie naruszenie samo w sobie dyskwalifikuje zaskarżony akt. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niezależnie od powyższego, Sąd podkreśla, że pozostałe zarzuty skargi również zasługują na uwzględnienie. Skład orzekający podziela bowiem argumentację Prokuratora dotyczącą naruszenia w zaskarżonej uchwale dyspozycji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. poprzez wskazanie w treści § 17 ust. 1 Regulaminu, że odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci ma obowiązek załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, odpisu jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości. W tym miejscu podzielić należy stanowisko Prokuratora, że żaden przepis ustawy nie wymaga spełnienia takiego obowiązku od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy. Jedynym wymogiem formalnym w rozumieniu ustawy jest przyłączenie do sieci i pisemny wniosek o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 ustawy). Tak więc wskazane wyżej warunki przyłączenia do sieci nie znajdują podstawy prawnej. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to wątpliwym jest (i to już na etapie wydawania warunków przyłączenia do sieci) badanie przez przedsiębiorstwo stosunków własnościowych na danej nieruchomości. W ocenie Sądu, usprawiedliwiony jest także zarzut przekroczenia delegacji ustawowej przy uchwalaniu § 39 ust. 1 -2 Regulaminu, stanowiącego o możliwości zawierania między gminą i Zakładem umowy określającej zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, jak i inne cele wymienione w art. 22 u.z.z.w., które to rozliczenia za wodę na cele przeciwpożarowe są dokonywane za okresy kwartalne, za każde pobranie z sieci. Analiza art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. prowadzi bowiem do wniosku, że rada gminy była uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia: kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Brak jest zatem podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewidują bowiem takiej możliwości. Poza tym, w ocenie Sądu, ukształtowanie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowiłoby niedopuszczalne przekroczenie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie. Należało zatem przyjąć, że przepis ten został statuowany bez upoważnienia ustawowego, z istotnym naruszeniem prawa. Nadto, zachodzi obawa, że gdyby umowa o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy. Ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne obciąża gminę na postawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Z pewnością powtórzenie treści art. 22 pkr 2 ww. ustawy jest istotnym naruszeniem przepisów ustawy. Trafnie także zauważył Prokurator, że treść § 28 ust. 1 Regulaminu jest niezgodna z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., z uwagi na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. W Regulaminie wskazano, że "odbiorca winien zapewnić niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniem mechanicznym lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowe utrzymanie studzienki czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz zabezpieczyć przed dostępem osób nieuprawnionych". Tymczasem jednak, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Opolu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 314/19, intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. również wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 980/19). W konsekwencji powyższych ustaleń za błędne należy uznać stanowisko organu, że Rada nie wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia, a zarzuty Prokuratora są w tej mierze bezzasadne. Jak bowiem wskazano i umotywowano powyżej, wszystkie zakwestionowane w skardze postanowienia uchwały ewidentnie wykraczają poza delegację ustawową lub nie wypełniają tej delegacji. Powyższe naruszenia mają charakter naruszeń istotnych, zaś ich zakres uzasadnia wyeliminowanie zaskarżanej uchwały w całości. Dlatego też, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.