II SA/Bk 353/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. kwotę 413 (słownie: czterysta trzynaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] stycznia 2012r., znak [...] ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opłatę roczną w wysokości [...] zł z tytułu korzystania z prawa trwałego zarządu nieruchomością, położoną w B. przy ul. K. C. [...], oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka nr geod. [...] o powierzchni [...] ha. W podstawie prawnej skarżonej decyzji organ przywołał przepisy art. 82 ust. 1 i 2, art. 83 ust. 2 pkt 2, art. 87 ust. 1, 2 i 3 i art. 88 ust. 1 i 2 w związku z art. 60a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102. poz. 651 ze zm., powoływanej dalej u.g.n.). W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2002r. znak: [...]. Organ wskazał, że po zmianie art. 60 u.g.n., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utracił możliwość oddania w nieodpłatny trwały zarząd nieruchomości stanowiących rejony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Od 1 stycznia 2008r. do ustanawiania trwałego zarządu nieruchomości na potrzeby statutowe rejonów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz ustalania opłat z tym związanych mają zastosowanie przepisy ogólne, tj. art. 45 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 u.g.n. Organ stwierdził, że w związku z nowelizacją art. 60 ustawy, nastąpiła zmiana stanu prawnego, która wpływa przy tym na zmianę przedmiotu sprawy, a nowa regulacja prawna odmiennie ukształtowała kwestię odpłatności za trwały zarząd nieruchomościami ustanowiony na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, niż przepis obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wskazano, że nie zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji a postępowaniem w tej sprawie. Od tej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej uchylenie i o umorzenie postępowania. Zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 16 § 1 k.p.a. poprzez orzeczenie obowiązku ponoszenia opłat z tytułu sprawowania trwałego zarządu, pomimo iż kwestia odpłatności za trwały zarząd objęta była już rozstrzygnięciem ostatecznej decyzji administracyjnej funkcjonującej w obrocie prawnym, art. 82 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez ich zastosowanie pomimo, że żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje, aby w związku z wejściem w życie art. 60a ust. 1 u.g.n. jakikolwiek organ był uprawniony do ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu dla podmiotu, który posiada już tytuł prawny w postaci trwałego zarządu ustanowionego nieodpłatnie i bezterminowo; art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego uzasadnienia decyzji, w tym w szczególności brak odniesienia się do argumentów odnośnie tożsamości wszczętej sprawy ze sprawa już rozstrzygniętą. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2012r., znak [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ uznał, że w sprawie tej istotny jest fakt istnienia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., którą ustanowiono na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nieodpłatny trwały zarząd przedmiotową nieruchomością na czas nieoznaczony. Decyzja ta jest ostateczna i obowiązywała w dniu wydawania decyzji organu I instancji, co oznacza, że ukształtowany nią stan prawny nie może być zmieniony bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej. Ustalenie opłaty byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby przepis prawa wyraźnie wskazywał na możliwość określenia takiego obciążenia w stosunku do decyzji, które ustanawiały zarząd nieodpłatnie. Zdaniem organu, z art. 60 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie wynika jednak, aby jego konsekwencje miały odnosić się do nieodpłatnych trwałych zarządów ustanowionych, przed wejściem w życie noweli dokonującej rozdziału między centralą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a rejonami dróg. Skutku takiego nie przewidują także przepisy ustawy z dnia 15 października 2008 r. zmieniające ustawę o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2008 r., Nr 220. poz. 1412), gdyż brak w nich przepisów przejściowych wskazujących na możliwość określenia opłaty rocznej dla ostatecznie ustanowionych nieodpłatnych zarządów. Konkludując organ wskazał, że brak przepisów nie pozwala na ustalenie opłaty rocznej, gdyż żadna ze wskazanych nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziła obowiązku ustalenia takiej opłaty. W związku z tym organ odwoławczy zalecił organowi I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy doprowadził do uporządkowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, w tym celu podjął działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nieadekwatnej do aktualnego stanu taktycznego. Wskazał, że dopiero w następstwie wyeliminowania powyższej decyzji może podjąć rozstrzygnięcia umożliwiające ustalenie opłaty rocznej w zgodzie z aktualnie obowiązującymi przepisami. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiodła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 138 § 2 w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), poprzez orzeczenie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo stwierdzenia tożsamości rozpoznawanej sprawy ustalenia odpłatności za trwały zarząd ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie przekazania nieruchomości w nieodpłatny trwały zarząd na czas nieoznaczony, podczas gdy tożsamość obu spraw sprzeciwia się nie tylko możliwości wydania ponownej decyzji w sprawie, ale także wszczęcia i prowadzenia postępowania, co oznacza, że organ zobowiązany był umorzyć postępowanie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie przekazywać je do ponownego rozpatrzenia; - art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nakazanie podjęcia działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustanawiającej ten zarząd nieodpłatnie, podczas gdy uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, a także stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, a w związku z nowelizacją u.g.n. ustawodawca trybu takiego nie przewidział, co dowodzi, że decyzja ta nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w związku ze zmianą przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco organ wyjaśnił, że wbrew zarzutom skargi w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., wskutek czego posiada ono znaczne braki, mogące być uzupełnione jedynie w ponownym postępowaniu przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] marca 2012r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2012r., ustalającą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opłatę roczną w wysokości [...] zł z tytułu korzystania z prawa trwałego zarządu nieruchomością, położoną w B. przy ul. K. C. [...]. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji było stwierdzenie, że istnienie i obowiązywanie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ustanawiającej na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieodpłatnie trwałego zarządu nieruchomości na czas nieoznaczony w dniu wydawania rozstrzygnięcia organu I instancji i brak odpowiednich przepisów u.g.n. nie pozwala na ustalenie Skarżącej opłaty rocznej. W ocenie Sądu zaistniały w sprawie stan faktyczny nie uzasadniał zastosowania przytoczonego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda P. uchylając decyzję zalecił bowiem organowi I instancji orzeczenie o czymś, co zostało wyjaśnione i rozstrzygnięte, i żaden przepis nie uzasadnia zmiany tego stanu. Mianowicie do chwili obecnej w obrocie prawnym pozostaje decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., którą ustanowiono na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nieodpłatny trwały zarząd przedmiotową nieruchomością na czas nieoznaczony. Decyzja ta jest ostateczna, co oznacza, że wywołuje ona skutki prawne i ani strona, ani organ nie mogą w tym postępowaniu kwestionować jej rozstrzygnięć. Formalna strona jednej z fundamentalnych reguł postępowania administracyjnego - zasady trwałości decyzji ostatecznych wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje też możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania). Uruchomienie każdego ze wskazanych trybów postępowania nadzwyczajnego odbywa się, co należy podkreślić, w określonym reżimie prawnym, w szczególności w zakresie terminów, w których takie postępowanie może zostać wszczęte na wniosek lub z urzędu. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kwestia ważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., ale wyłącznie kwestia ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością. W zaistniałych okolicznościach trafne jest stanowisko Skarżącej, że skoro organ odwoławczy podzielił jej pogląd i uznał, że funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie przekazania na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości w nieodpłatny trwały zarząd na czas nieoznaczony sprzeciwia się możliwości ustanowienia tego zarządu odpłatnie - to obecna sprawa o ustalenie opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością jest bezprzedmiotowa i w tej sytuacji postępowanie pierwszej instancji winno być umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zalecenie organowi I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy doprowadził do uporządkowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i w tym celu podjął działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nieadekwatnej do aktualnego stanu faktycznego, a w następstwie wyeliminowania powyższej decyzji podjął rozstrzygnięcie umożliwiające ustalenie opłaty rocznej w zgodzie z aktualnie obowiązującymi przepisami, jest zaleceniem, którego spełnienie z pewnością nie mogłoby być przeprowadzone w tym postępowaniu. Działania, jakie zalecono organowi I instancji sprzeciwiałyby się zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Konkludując Sąd doszedł do wniosku, że argumentacja i zalecenia sformułowane przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie są błędne i doprowadziły do podjęcia rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a. w zw. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r., w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.), wliczając w to także koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni pogląd prawny przedstawiony przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.