II SA/Bk 360/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta A. z dnia [...] grudnia 20113 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza A. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, orzeczono o odmowie przyznania A. J. (wnioskodawczyni) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem P. J. urodzoną w dniu [...] czerwca 2007 r. Organ ustalił, na podstawie przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów i przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dziećmi: K., A. i P. Córka P. jest osobą niepełnosprawną od 2010 r. (orzeczenie wydano do dnia [...] kwietnia 2016 r.), wymagającą konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (vide wyrok Sądu Rejonowego w S. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie [...], zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności). Wnioskodawczyni jest dzierżawcą gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,84 ha 1,452 ha przeliczeniowych) na terenie Gminy N. oraz od [...] sierpnia 2004 r. jest ubezpieczona w KRUS. Jak twierdzi ona, zaprzestała prowadzenia gospodarstwa z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad córką, która wymaga intensywnej rehabilitacji i terapii trwającej po kilka godzin dziennie. Właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,74 ha, w tym 0,74 ha przeliczeniowych jest na terenie Gminy N. także mąż wnioskodawczyni. A. J. posiada dom i plac (we współwłasności z rodzeństwem i matką), samochód ciężarowy oraz naczepę, jak również wraz z mężem spłaca kredyt bankowy w wysokości około 30 000 zł z tytułu prowadzonej działalności. Zdaniem organu, wnioskodawczyni spełnia niektóre przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za wyjątkiem jednej - jest właścicielką gospodarstwa rolnego. Tymczasem warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie. Tymczasem zgodnie z art. 3 pkt 22 tej ustawy w pojęciu "pracy zarobkowej" nie mieści się działalność rolnicza, a to oznacza, że bycie rolnikiem wyklucza z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał się na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie l OSP 5/12, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. J. wskazując, że pozbawiając ją świadczenia organ może spowodować zaprzepaszczenie wyników podjętej terapii dziecka. Wywiodła, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na zaangażowanie w opiekę nad córką. Jak oświadczyła, właścicielem gospodarstwa rolnego jest od 2004 r. i od tego roku opłaca składki na KRUS, które to okoliczności nie były przesłanką odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w 2011 r. Obecnie organ zmienia interpretację przepisów na jej niekorzyść. Wskazała, że sytuacja małorolnych rolników i innych osób zatrudnionych nie różni się tak, jak wskazuje organ, bowiem jedni i drudzy w przypadku konieczności zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny rezygnują z wykonywania swoich obowiązków. Wskazała, że stanowisko organu narusza zasadę równości wobec prawa. Do odwołania dołączyła pismo Ministerstwa Polityki Społecznej Departamentu Polityki Rodzinnej z dnia 3 grudnia 2013 r., w którym wskazano że brak jest podstaw ustawowych do odmowy przyznania rolnikom świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast osobom ubezpieczonym z innego tytułu (np. w KRUS) nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji ustalił stan faktyczny identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz w oparciu o zgromadzony w tym postępowaniu materiał dowodowy. Zdaniem SKO, wnioskodawczyni spełnia większość przesłanek uzyskania świadczenia (sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką), jednakże okoliczność bycia dzierżawcą gospodarstwa rolnego o powierzchni ogólnej 2,84 ha wyklucza ją z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem bycie rolnikiem (prowadzenie gospodarstwa rolnego) nie zostało ustawowo zaliczone do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (nie zostało wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa). Takie stanowisko wynika też z uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie l OPS 5/12, która mimo że nie wiąże wprost organów administracji, to jednak ma ogólną moc wiążącą. Organ wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter związany. Skoro więc ustawa o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie prowadzącej gospodarstwo rolne ani osobie, która nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1 b ustawy, to brak jest podstaw do przyznania świadczenia. Skargę na decyzję SKO złożyła do sądu administracyjnego A. J., która wskazała, że rozstrzygnięcie jest bardzo krzywdzące i już wywołuje negatywne skutki polegające na niemożności zapewnienia córce wszechstronnej i najlepszej opieki terapeutycznej. Skarżąca podkreśliła, że podczas wywiadu środowiskowego złożyła oświadczenie, iż w związku z koniecznością intensywnej i regularnej terapii córki od 2010 r. zaprzestała uprawniania gospodarstwa rolnego i obecnie opłaca jedynie składki na KRUS, a z dzierżawionego gospodarstwa nie osiąga żadnego dochodu. Nadto podkreśliła, że prowadzenie małego gospodarstwa nigdy nie było wyłącznym źródłem utrzymania jej rodziny. Mąż podejmował dodatkowe prace poza gospodarstwem w celu polepszenia sytuacji finansowej, która obecnie jest bardzo trudna. Mąż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, utrzymują troje dzieci, a leczenie córki jest bardzo czasochłonne i kosztowne. Nie zgodziła się z interpretacją przepisów o przyznawaniu rolnikom świadczenia pielęgnacyjnego dokonaną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Jak wynika z uzasadnienia organów obydwu instancji opierały się one głównie na uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 11.12.2012 r. sygn. akt I OPS 5/12. Słusznie zauważyło SKO, że uchwała wyżej wskazana ma moc wiążącą na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Jednakże zauważyć należy, iż uchwała zapadła na tle innego, niż obowiązujący w dacie orzekania, stanu prawnego oraz na tle innego stanu faktycznego. Z dniem 1.01.2013 r. nastąpiła istotna zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzona ustawą z dnia 7.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach oraz niektórych innych ustaw (t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.). Ustawą tą z kręgu osób, którym do dnia 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyodrębniono grupę osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (na innych zasadach) oraz inną grupę osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wprowadzając w miejsce dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego dwa inne świadczenia, ustawodawca odmiennie określił kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania. O ile organ I instancji orzekał pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy, o tyle w dacie orzekania SKO obowiązywał zmieniony stan prawny i on stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Także zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na odmienność stanu faktycznego sprawy niniejszej. Zdaniem Sądu w stanie faktycznym i prawnym kontrolowanego postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania teza uchwały składu 7 sędziów w sprawie I OPS 5/12. W uchwale postawiono tezę, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Z uzasadnienia uchwały wynika wprost, że tłem wyprowadzonej tezy była sytuacja osoby prowadzącej gospodarstwo rolne i podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników, tj. takiej, dla której praca na roli była jedynym źródłem utrzymania rodziny a posiadane gospodarstwo rolne dawało podstawę do objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem emerytalno-rentowym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują natomiast, że skarżącej można co najwyżej przypisać status rolnika posiadającego (jako posiadacz zależny – dzierżawca) gospodarstwo rolne rozumiane jako "obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej". Natomiast nie można, w świetle złożonego przez skarżącą oświadczenia, przypisać przymiotu prowadzenia gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu uchwały NSA I OPS 5/12 wyjaśnione zostało na czym polega prowadzenie działalności rolniczej. Wskazano, że wiąże się ono ściśle z normalnymi działaniami koniecznymi dla prowadzenia gospodarstwa rolnego, tj. wykonywaniem pracy w tym gospodarstwie lub wykonywaniem innych zwykłych czynności związanych z prowadzeniem takiej działalności, przy czym praca lub czynności nie muszą mieć charakteru pracy fizycznej a mogą polegać także na zarządzaniu gospodarstwem, przybierającym jednak charakter zawodowy, stały, osobisty i realizujący interesy posiadacza gospodarstwa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prowadzenie gospodarstwa rolnego to stała i osobista działalność rolnika, mająca charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności związanych z jego prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Wywiódł, że wyłącznie praca w gospodarstwie rolnym i zarządzanie nim jest formą aktywności zawodowej rolnika uprawianą dla celów zarobkowych, która wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie niniejszej organy nie wyjaśniły czy sprawująca opiekę nad niepełnosprawną córką skarżąca prowadzi faktycznie gospodarstwo rolne, nie ustosunkowały się do jej oświadczenia, iż pomimo formalnej umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,84 ha (w tym 1,452 ha przeliczeniowych) od 2010 roku gospodarstwa tego nie prowadzi. Nie pozwala jej na to stan zdrowia małoletniej P. wiążący się z koniecznością poświęcania czasu dziecku niezbędnego dla jego poprawy. Na rozprawie przed WSA A. J. wyjaśniła, iż umowę dzierżawy gospodarstwa zawarła przed laty przede wszystkim z uwagi na fakt choroby alergicznej pierwszego dziecka, które wymagało specjalnych produktów dla zachowania określonej diety, a także ze względu na ubezpieczenie w KRUS. Jednakże obecnie z uwagi na stan zdrowia małoletniej P. nie może skarżąca prowadzić dzierżawionego gospodarstwa, które położone jest w odległości około 10 km od miejsca zamieszkania. Gospodarstwo nie jest uprawiane i nie przynosi żadnych pożytków. Okoliczności powyższe, zdaniem Sądu, miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zostały przez organy administracji pominięte. Organy oparły się bezkrytycznie na uchwale NSA, nie uwzględniając, że uchwała nie może być odczytywana w oderwaniu od realiów sprawy, na tle których została podjęta. Negatywna przesłanka przyznania rolnikowi świadczenia pielęgnacyjnego odnosi się wyłącznie do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. W sprawie niniejszej tej okoliczności nie zbadano prawidłowo, a zakwalifikowanie skarżącej jako rolnika uznać należy jako przedwczesne. Stanowisko to narusza art. 7, 77 § 1, 80, i 107 § 3 k.p.a. Podkreślić jeszcze raz należy, że jedną z głównych przesłanek uznania osoby za rolnika jest fakt prowadzenia przez nią działalności rolniczej, co wynika z definicji zawartej w ustawie z 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403 z późn. zm.) o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. W zakresie przesłanek uznania osoby jako rolnika można powołać się na linię orzeczniczą wyrażoną przykładowo w wyrokach: II SA/Po 863/13 z 15.11.2013 r., II SA/Po 1380/13 z 8.05.2014 r., II SA/Bk 906/13 z 11.03.2014 r. publ. http:orzeczenia.nsa.gov.pl., którą skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. Także uchwała NSA dotyczy rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne i jej treści skład orzekający nie kwestionuje. NSA podkreślił, że samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie działalności rolniczej. Reasumując, w sprawie niniejszej niezbędne było poczynienie ustaleń czy skarżąca jest faktycznie rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, czego nie wykazano, nie wyjaśniono więc należycie sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Dlatego zaskarżona decyzja, a z mocy art. 135 p.p.s.a. także decyzja pierwszoinstancyjna, podlegały uchyleniu. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na kolejną nowelizację ustawy o świadczeniach rolniczych dokonaną ustawą z 4.04.2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która dodając do ustawy o świadczeniach rodzinnych art. 17 "b" przyznała wprost uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikowi, który zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego a małżonkowi rolnika lub domownikowi w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (vide: dodany art. 17 "b" ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Samo posiadanie gruntów rolnych, z którym to posiadaniem nie wiąże się ani faktyczne uprawianie gruntów ani też zarządzanie nimi i czerpanie korzyści finansowych, nie pozbawia rolnika uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie na skutek niniejszego wyroku uwzględnią organy powyższe uwagi Sądu i orzekną na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję organu I instancji. O wykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.