II SA/Bk 361/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 09 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki ogrodzenia oddala skargę, - Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. U. [...] i [...] w B. wykonała ogrodzenie na własnej działce o nr geod. [...], przy ul. U. [...] i [...] w B. Ogrodzenie o wysokości 1,50 – 1,80 m zostało wzniesione prostopadle do budynków. Ogrodzenie od strony ul. U. rozpoczyna się przy ścianie budynku o numerze [...] (z pomieszczeniami przeznaczonymi na usługi) i rozdzielając miejsca postojowe dla samochodów osobowych na placu przed budynkiem dochodzi do granicy działki tuż przy chodniku obok ulicy U.. Ogrodzenie od strony ul. P. rozpoczyna się przy ścianie budynku o nr [...] i przebiega przez trawnik i dalej przecina istniejący chodnik aż do pasa zieleni, lecz nie wykracza poza granicę własnej działki, zaś druga część tego ogrodzenia rozpoczyna się przy budynku o numerze [...] i zmierza prostopadle do granicy działki od strony ulicy P. Zarówno trawnik jak i chodnik od strony ul. P. wykonane są w obrębie własnej działki. Roboty budowlane były wykonywane w miesiącu październiku 2003 roku, bez wcześniejszego dokonania zgłoszenia. Postępowanie administracyjne, w sprawie wykonanego ogrodzenia zostało wszczęte na wniosek z dnia 8.10.2003 r. p. W. Z. współwłaściciela budynku przy ul. U. [...] w B., który poinformował o wykonaniu ogrodzenia i domagał się jego rozbiórki. Pierwsza decyzja organu I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...].02.2004 r., umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego ogrodzenia, została uchylona przez organ odwoławczy, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywania sprawy uznał, iż wykonane ogrodzenie od strony ul. U. usytuowane jest wewnątrz własnej posesji, jednakże jego istnienie narusza miejsca postojowe przewidziane do parkowania przed pawilonem handlowo-usługowym. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...].01.2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. U. [...] i [...] dokonanie w terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r. rozbiórki wybudowanego ogrodzenia wewnątrz posesji o nr geod. [...] na odcinku od pawilonu przy ul. U. [...] do ulicy U., które swą lokalizacją rozdziela parking Wspólnoty dla budynku mieszkalnego przy ul. U. [...] i pawilonu handlowo-usługowego przy ul. U. [...] w B.. W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...].01.2005 r. nr [...] odniósł się także do ogrodzenia wzniesionego prostopadle do budynku od strony ul. P. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła Wspólnota Mieszkaniowa składając w dniu 31.01.2005 r. odwołanie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł, iż odmawia nakazania rozbiórki: - ogrodzenia wykonanego prostopadle do budynku przy ul. U. [...] od strony ul. U., - ogrodzenia wykonanego prostopadle do budynku przy ul. U. [...] i [...] od strony ul. P. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami zawartymi w art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zgłoszenie właściwemu organowi jest wymagane przy budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Projekt techniczny, stanowiący integralną część pozwolenia na budowę przewidywał przed budynkami przy ul. U. [...] i [...] parking na samochody osobowe. Wykonane w październiku 2003 roku ogrodzenie prostopadłe do pawilonu handlowo-usługowego od ul. U., zlokalizowane jest na środku działki. W związku z powyższym należy stwierdzić, że rozdziela ono teren jednej działki, należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej. W tym przypadku wykonane ogrodzenie, nie jest usytuowane od strony miejsc publicznych. Ogrodzenie to usytuowane jest prostopadle do granicy i nie wychodzi poza teren własnej działki. Należy zauważyć, iż decyzją z dnia [...].07.2002 r. nr [...] Prezydent Miasta B. dokonał podziału działki nr geod. [...] na działki o nr geod. [...] i [...], jednakże decyzją z dnia [...].07.2004 r. nr [...] Prezydent Miasta B. uchylił własną decyzję zatwierdzającą podział działki nr geod. [...], jednocześnie umarzając postępowanie w tej sprawie, ze względu iż p. W. Z., posiadający przymiot strony, nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższy fakt, uznaje się, iż na wzniesienie tego ogrodzenia nie było wymagane dokonanie wcześniejszego zgłoszenia, a przedzielenie placu parkingowego dla samochodów nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki ogrodzenia. Także wykonanie ogrodzenia od strony ul. P. powinno zostać potraktowane jako ogrodzenie wzniesione na własnej działce, a nie oddzielenie działki od miejsca publicznego. Przedmiotem prowadzonego postępowania było ogrodzenie zlokalizowane od strony ulicy U., jak i ogrodzenie od strony ulicy P. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odniósł się do obu ogrodzeń. Sentencja decyzji została natomiast niedoprecyzowana w zakresie ogrodzenia od strony ulicy P., aczkolwiek z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że nie zachodzą przesłanki do jego rozbiórki od strony ul. P. Stąd też organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i skorygował orzeczenie. Zagadnienia dotyczące wzniesionych ogrodzeń mogą być rozpatrywane przez sądy powszechne z powództwa cywilnego. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. pan W. Z. zarzucając decyzji naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ustawy – prawo budowlane poprzez ustalenie, że z uwagi na brak obowiązku zgłoszenia robót nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki wybudowanego ogrodzenia, pomimo iż tak zasadnicza zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych wymagała zgody właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 1), którego inwestor nie uzyskał, skutkiem czego organ winien odpowiednio zastosować m.in. art. 51 ustawy (art. 71 ust. 3). 2) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w toczącym się postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, 3) art. 10 § 1 kpa oraz 81 kpa poprzez to, że przed wydaniem decyzji organ II nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co pozwoliło na właściwą i zgodną z prawem ocenę zebranego materiału dowodowego i skutkuje tym, że żadne ustalone przez organ w tym postępowaniu okoliczności faktyczne nie mogą zostać uznane za udowodnione. 4) art. 15 kpa poprzez rozstrzygnięcie przez organ II instancji sprawy w zakresie ogrodzenia wykonanego od strony ul. P. pomimo, iż ta kwestia nie została pozytywnie lub negatywnie rozstrzygnięta przez organ I instancji, co pozbawiło stronę możliwości wniesienia odwołania w zakresie tego niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia poprzez co zaskarżona decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, co następuje: Nie potwierdza się zarzut dotyczący zmiany sposobu użytkowania parkingu po wykonaniu ogrodzenia, ponieważ teren, na którym zlokalizowane jest ogrodzenie, projektowany był na miejsca postojowe dla samochodów osobowych i obecnie teren ten także służy na parkowanie samochodów. Ilość parkowanych samochodów nie przesądza o zmianie sposobu użytkowania parkingu. Zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 10 Kpa, nie znajduje potwierdzenia, ponieważ dokumentem dodatkowym, jaki został wykorzystany, w celu dokładnego zrozumienia zagadnienia, był oryginalny egzemplarz dokumentacji technicznej, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się mało czytelna odbitka w/w dokumentu. Nie wpłynęły do organu odwoławczego nowe dowody nieznane stronom, z którymi organ musiałby zapoznać strony, w trybie art. 10 kpa. Nie można zgodzić się z zarzutem rozszerzenia sprawy, przez organ, w zakresie wykonania ogrodzenia od strony ul. P., ponieważ organ I instancji w uzasadnieniu własnej decyzji odniósł się do ogrodzenia od strony ul. P., zamieszczając następującej treści stwierdzenie "Ogrodzenie wewnątrz działki odgradzające część mieszkalną od pawilonu od strony ul. P. w myśl obowiązujących przepisów nie podlega rozbiórce z uwagi na ...". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji rozważyć należy kwestię, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Nie budzi wątpliwości stanowisko organu odwoławczego, iż wzniesione ogrodzenie jest ogrodzeniem zbudowanym na terenie stanowiącym własność Wspólnoty Mieszkaniowej i nie jest usytuowane od strony miejsc publicznych. Wykonanie takiego ogrodzenia nie wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, a więc wykonanie ogrodzenia bez zgłoszenia nie ma charakteru samowoli budowlanej. Okoliczność tą przyznaje skarżący w skardze. Sporna pomiędzy organem odwoławczym a skarżącym jest kwestia czy wzniesienie ogrodzenia dzielącego parking oznacza taką zmianę sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie, w obiekcie budowlanym lub jego części, działalność zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, jakkolwiek art. 71 prawa budowlanego nie zawiera pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności" należy przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania (wyrok NSA z 27.09.2002 r., IV SA 2147/00, ONSA nr 4/2003, poz. 137). Zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu powołanego przepisu polega na "podjęciu lub zaniechaniu działalności prowadzonej w obiekcie budowlanym", a zatem na podjęciu innej, niż dotychczasowa, lub zaniechaniu dotychczasowej działalności. Bez zmiany prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności nie można w ogóle mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Samo przegrodzenie parkingu nie powoduje zmiany działalności prowadzonej w tym obiekcie, a zatem budowa ogrodzenia nie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania. W konsekwencji stwierdzić należy, iż ocena sytuacji zaistniałej na parkingu w kategorii "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" jest bezprzedmiotowa. Dlatego też zarzut skarżącego jest bezzasadny. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, albowiem wszystkie istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy zostały wyjaśnione w taki sposób, aby zasadnie rozstrzygnąć, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania parkingu jako obiektu budowlanego. Formalnie zasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 k.p.a., albowiem organ ten nie zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przed wydaniem decyzji ostatecznej. Co jednak istotne organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego i nie gromadził materiału procesowego, z którym miałby obowiązek zapoznać skarżącego. A zatem naruszenie art. 10 § 1 kpa nie mogło mieć – zdaniem Sądu – istotnego wpływu na wynik sprawy, stąd nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w takim wypadku organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Orzeczenie co do istoty sprawy winno rozstrzygać o całości żądań wnioskodawcy, a to sam skarżący wnosił "o wszczęcie postępowania w sprawie budowy ogrodzenia pomiędzy działkami oznaczonymi nr geod. [...] i [...] położonymi przy ul. U. [...] i [...] oraz przy granicy działki [...] z ulicą U." (pismo skarżącego z 8 października 2003 r.). Skoro zostało wszczęte postępowanie w sprawie obu ogrodzeń, organ odwoławczy wydając decyzję co do istoty sprawy zasadnie odmówił nakazania rozbiórki obu ogrodzeń. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).