II SA/Bk 361/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...] listopada 2019 roku, nr [...], 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. C. pozwolenia na budowę garażu o powierzchni zabudowy 100 m2, powierzchni użytkowej 90,38 m2, kubaturze 410,00 m3 (kategoria obiektu budowlanego III) na działce o nr ewid. [...], obręb S., gm. S., powiat S.. Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. A. C. wystąpił do Starosty S. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę garażu o powierzchni zabudowy 110,00 m2, kubaturze 450,80 m3, kategoria obiektu budowlanego III, na działce o nr geod. [...], obręb m. S., gm. S.. Do wniosku inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego. W dniu [...] listopada 2018 r. do Starosty S. wpłynęło pismo J. S. - właściciela działki nr [...], który nie wyraził zgody na lokalizację przedmiotowego garażu przy granicy z jego działką. Po przeprowadzeniu postępowania Starosta S. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Panu A. C. zgodnie z wnioskiem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S., w którym zarzucił, że decyzja narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in. na konieczność wyjaśnienia podstawowej kwestii, tj. zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ponownie prowadzonym postępowaniu inwestor przedłożył do organu I instancji zmieniony projekt budowlany. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C. pozwolenia na budowę garażu o powierzchni zabudowy 110,0 m2, powierzchni użytkowej 99,90 m2, kubaturze 451,00 m3 (kategoria obiektu budowlanego III) na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb S., gm. S.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. zarzucając brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz umiejscowienie planowanej inwestycji na gruntach rolnych. Na etapie rozpoznawania odwołania organ odwoławczy zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego. W odpowiedzi inwestor przedłożył 4 nowe egzemplarze projektu budowlanego budynku garażowego o powierzchni 100 m2. Ponadto w dniu [...] września 2019 r. do organu wpłynęła odpowiedź Starosty S. na pismo z dnia [...] września 2019 r. w sprawie udostępnienia dokumentacji dotyczącej istniejącego budynku jednorodzinnego na działce o nr geod. [...]. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę S.. W dniu [...] października 2019 r. A. C. przedłożył do organu I instancji 4 egzemplarze projektu budowlanego garażu o zmniejszonej powierzchni. Po rozpoznaniu sprawy po raz kolejny, Starosta S. decyzją dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę A. C. zgodnie ze złożonym wnioskiem. Odwołanie od powyższej decyzji ponownie wniósł J. S.. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty S. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Organ wyjaśnił, że przeanalizował, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodność inwestycji z planem miejscowym. Teren inwestycyjny położony jest na działce o nr ewid. [...], która została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru gminy S. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2006 r. Zgodnie z zapisami powyższej uchwały obszar inwestycji oznaczony został na rysunku planu symbolem 1MN przeznaczonym na tereny zabudowy jednorodzinnej. W § 7 ust. 2 pkt 3 obowiązującego planu wskazano, że na terenach zabudowy jednorodzinnej dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych, garaży murowanych, oraz obiektów małej architektury przy czym ich powierzchnia zabudowy nie może być większa od powierzchni zabudowy istniejącego lub projektowanego domu jednorodzinnego. Dalej organ wyjaśnił, że działka inwestycyjna o powierzchni 8929 m2 (powierzchnia opracowania wynosi 265,00 m2) jest niezabudowana, natomiast na działce sąsiedniej o nr geod. [...] usytuowany jest dom jednorodzinny o powierzchni 106,17 m2 należący do inwestora. Analiza materiału dowodowego wykazała, że projektowana inwestycja nie narusza zapisu § 7 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji, bowiem projektowany budynek garażowy jest obiektem o mniejszej powierzchni niż istniejący dom jednorodzinny należący do inwestora. Ponadto wnioskowana inwestycja jest zgodna z pozostałymi zapisami planu dotyczącymi nowej zabudowy (organ dokładnie przeanalizował średnią wysokość fundamentów, wysokość projektowanego garażu, powierzchnię biologicznie czynną, kąt nachylenia dachu, posadowienie budynku). Również projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Organ odniósł się też do wszystkich zarzutów z odwołania i stwierdził, że są one niezasadne. W jego ocenie z § 7 ust. 2 pkt 3 obowiązującego planu nie wynika aby stosunek powierzchni projektowanego garażu do powierzchni istniejącego bądź projektowanego domu jednorodzinnego musiał się odnosić do budynku zlokalizowanego na jednej działce. Przy wykładni postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich. Dalej organ wyjaśnił, że działka inwestycyjna została objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona została na tereny zabudowy jednorodzinnej, a to już przesądza o możliwości jej zabudowy, niezależnie od tego, że stanowi ona grunt o przeznaczeniu rolnym. Na koniec organ wskazał, że niezasadny jest zarzut skarżącego, że usytuowanie przedmiotowego garażu na granicy działki o nr geod. [...] (będącej własnością skarżącego) utrudni w przyszłości rozbudowę ww. nieruchomości. Nieruchomość skarżącego w przedmiotowym planie oznaczona została symbolem "R", czyli ma przeznaczenie na uprawy polowe, łąki i pastwiska. Powyższe oznacza więc, że w przypadku nieruchomości skarżącego nie można mówić o utrudnieniach w jej zabudowie. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł J. S., w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego - art 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotem postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającego A. C. pozwolenia na budowę garażu na działce nr ewidencyjny [...], obręb S. - Kraśniany jest również budynek mieszkalny, którego budowa odbyła się na podstawie odrębnego pozwolenia na sąsiadującej działce nr ewidencyjny [...]; 2) przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że inwestor jest tożsamy z właścicielem nieruchomości, który dokonał podziału zakupionej nieruchomości tworząc dwie odrębne działki o nr ewidencyjnych [...] i [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania i wyjaśnił, że z przedłożonego projektu budowlanego w żadnej mierze nie wynika, aby wbrew wymogowi z planu miejscowego, inwestor projektował na działce budowę domu jednorodzinnego, a stan faktyczny nie wskazuje aby on tam istniał. Złożone w sprawie wnioski oraz projekty nigdy nie obejmowały działki o nr geod. [...], na której usytuowany jest dom jednorodzinny, a co za tym idzie, przedmiotem postępowania jest jedynie teren inwestycyjny o nr ewidencyjnym [...]. Tak więc brak w projekcie lub na działce, której projekt dotyczy, istniejącego budynku mieszkalnego, dyskwalifikuje wniosek jako niezgodny z istniejącym i obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od tego, co się znajduje na działce sąsiedniej z planowaną inwestycją i do kogo to należy. Przyjęcie rozstrzygnięcia przez Wojewodę oznaczałoby, iż posiadanie nieruchomości na terenie objętym obowiązującym planem miejscowym miasta S., upoważnia skarżącego do budowy garażu na innej należącej do niego działce, gdyż byłoby to zgodne wg wskazań § 7 ust. 2 pkt 3 tegoż planu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. C. pozwolenia na budowę garażu o powierzchni zabudowy 100 m2, powierzchni użytkowej 90,38 m2, kubaturze 410,00 m3 (kategoria obiektu budowlanego III) na działce o nr ewid. [...], obręb S., gm. S., powiat S.. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.; dalej: P.b.). Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie budzi wątpliwości, że teren inwestycyjny, tj. działka nr [...], znajduje się na obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru gminy S. Poza sporem jest także fakt, że terenem inwestycyjnym, jak wynika już z wniosku z dnia [...] października 2018 r. (k. 6 akt adm.), jest tylko działka nr [...], co oznacza, że terenem tym nie jest działka nr [...]. Z § 7 ust. 1 planu wynika, że działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w planie jako 1MN, czyli ma przeznaczenie jako tereny zabudowy jednorodzinnej. W § 7 ust. 2 pkt 3 planu uchwalono, że na terenie (m.in.) 1MN dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych, garaży murowanych, oraz obiektów małej infrastruktury przy czym ich powierzchnia zabudowy nie może być większa od powierzchni zabudowy istniejącego lub projektowanego domu jednorodzinnego. Z powyższego uregulowania, zdaniem Sądu, wynika konstatacja, że plan dopuszcza na obszarze 1MN lokalizację garaży murowanych tylko w przypadku, gdy na terenie inwestycyjnym znajduje się już dom jednorodzinny lub jest projektowany taki dom. Przez analogię zatem przyjąć trzeba, że niedopuszczalne jest lokalizowanie takiego garażu w sytuacji braku na terenie inwestycyjnym domu mieszkalnego lub nie jest tam projektowany taki dom (projektowany oczywiście razem z garażem a nie w przyszłości). Z art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. a P.b. wynika, że projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu... i obejmuje określenie granic działki lub terenu, co oznacza, że dopuszcza się jako teren inwestycyjny zarówno jedną działkę jak i kilka działek. W stanie faktycznym niniejszej sprawy poza sporem jest, że terenem inwestycyjnym jest tylko działka nr [...], której właścicielem jest G. C. (patrz k. 9 akt adm.) – tak inwestor wpisał we wniosku. Inwestor jest natomiast właścicielem zabudowanej domem jednorodzinnym działki nr [...] (patrz k. 8 akt adm.). Obie zatem działki nie są jedną nieruchomością, gdyż stanowią odrębny przedmiot własności i są wpisane do odrębnych ksiąg wieczystych. W związku z powyższym zachodzi pytanie, na jakiej zasadzie organy przyjęły, że teren inwestycyjny stanowią dwie działki o numerach [...] i [...]. Jest to o tyle ważne, że § 7 ust. 2 pkt 3 planu wprowadza ograniczenia dla lokalizacji garaży murowanych na terenach 1MN, uzależniając tę lokalizację od istnienia domu jednorodzinnego lub projektowania takiego domu wraz z projektowaniem garażu, a na działce nr [...] ani takiego domu nie ma, ani nie jest on obecnie projektowany. Sąd nie podziela stanowiska organów, że przedmiotowy plan dopuszcza możliwość budowy jedynie garażu na niezabudowanej działce stanowiącej własność osoby trzeciej, przez właściciela zabudowanej domem jednorodzinnym działki sąsiedniej. Przy interpretacji § 7 ust. 2 pkt 3 planu nie można tracić z pola widzenia pozostałych uregulowań planu z § 7. I tak w ust. 2 pkt 4 mowa jest o działkach. Tak samo jest w ust. 3 w punktach 6, 7 i 8. Co jednak bardziej ważne, w ust. 5 na terenach istniejącej zabudowy dopuszczono podział w celu korekty granic działki bez wydzielenia nowej działki budowlanej, zaś w ust. 6 w pkt 1 lit. a w stosunku do terenów oznaczonych symbolem 1MN wskazano, że należy kontynuować wykonanie i rozpoczęte podziały na działki, a wszystkie działki muszą być dostępne do drogi publicznej (lit. c). Dodatkowo, jak wynika z rysunków z k. 18 – 20 akt adm. (niebieska teczka), o ile obecnie działka nr [...] przylega do ulicy St. B. i przez służebność drogi koniecznej również działka nr [...] ma dostęp do tej ulicy, to jednak w przyszłości działka nr [...] wraz z działkami nr [...] mają być podzielone w ten sposób, że nowo powstałe działki mają mieć dostęp do ulicy [...]. Co więcej, po powstaniu ul. [...] również działka nr [...] (także powstałe z niej działki) ma utracić dostęp do ul. [...], gdyż tak stanowi ustanowiona służebność – patrz treść księgi wieczystej z k. 53 akt sądowych. Jak więc się przeanalizuje wszystkie te uregulowania z planu, to odnośnie działek nr [...] i [...] widać jednoznacznie, że zamiarem autora planu było to, aby uniemożliwić podział tych działek w inny sposób, jak tylko w taki, jak zaznaczono to na szkicu z k. 18 i 19 akt adm. Nie można więc kwestii zabudowy tych działek, a w szczególności działki nr [...], odrywać od przewidywanego, wymuszanego planem, kształtu po podziale na nowe działki. Wybudowanie więc na części działki nr [...] garażu obsługującego działkę nr [...] uniemożliwiłoby w przyszłości budowę takiego garażu na nowo powstałej działce z działki nr [...] (przylegającej do działki nr [...]) i mającej dostęp do ulicy [...]. Powyższe zamierzenie inwestycyjne jest zatem całkowicie sprzeczne z uregulowaniami planu. W sprawie niniejszej organy nie wyjaśniły także stanu faktycznego. Wprawdzie inwestor złożył wymagane przepisami oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane odnośnie działki nr [...] (k. 4 akt adm.) określając je jako ograniczone prawo rzeczowe i co do zasady, wypełniało to obowiązek wynikający z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. Jednakże w sytuacji podnoszenia przez skarżącego zarzutu, że inwestor nie dysponuje takim prawem, rolą organów było sprawdzenie tej kwestii. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 65/2018, składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może zostać jednak obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. W sytuacji kwestionowania przez strony postępowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest kwestię tę wyjaśnić, nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia przez inwestora wskazanego wyżej oświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1740/15. W realiach niniejszej sprawy było to o tyle łatwe, gdyż znając nr księgi wieczystej dla nieruchomości składającej się z działki nr [...], można było elektronicznie wejść do tej księgi wieczystej i sprawdzić jej zawartość. Z pozyskanej przez Sąd księgi wieczystej nr [...] (k. 53 - 56 akt sądowych) wynika zaś, że inwestor nie posiada żadnego ograniczonego prawa rzeczowego względem działki nr [...]. Owszem jest ustanowiona służebność drogi koniecznej ale na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] na działce nr [...], co oznacza, że to nie właściciel działki nr [...] ma jakieś uprawnienia względem działki nr [...] tylko odwrotnie. Powyższe zaś oznacza, że inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane zgodnie ze swoją deklaracją. Jest to zaś samodzielna podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 200 zł.