II SA/Bk 362/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmian oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Starosta S. (dalej: "Starosta"), działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z wniosku W. P. z dnia [...] grudnia 2019 r. dotyczącego przywrócenia granic działek [...] położonych w S. przy ul. [...], na podstawie następujących dokumentów: (1) w odniesieniu do granicy działki nr [...] od strony działki nr [...] - wedle wymiarów z podziału zarejestrowanego w zasobie geodezyjnym pod nr [...] w dniu [...] czerwca 1973 r.; (2) w odniesieniu do granic działki nr [...] – wedle wymiarów z podziału wykonanego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1986 r. sygn. akt [...]; (3) w odniesieniu do granic działki nr [...] – wedle rozgraniczenia działek nr [...] przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 1962 r., wznowienia granic działek nr [...] z 1974 r., ugody sądowej z dnia [...] września 1948 r. nr [...] dotyczącej działu spadku po J. S. i operatu technicznego z dnia .. lipca 1986 r. sporządzonego przez pana C.; (4) w odniesieniu do granic działki nr [...] – wedle ww. rozgraniczenia z dnia [...] czerwca 1962 r., ww. wznowienia granic z 1974 r., ww. ugody sądowej z dnia [...] września 1948 r. nr [...] oraz aktu własności ziemi; wskazując, że we wnioskowanej sprawie zapadło uprzednio prawomocne rozstrzygnięcie, co stanowi przeszkodę wszczęcia postępowania. W tym zakresie Starosta wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydaną wskutek wniosku W. P. z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił wprowadzenia zmiany polegającej na ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków obrębu S., jednostka ewidencyjna S. – miasto, przebiegu granic działek nr [...] zgodnie z mapą z 1949 – 1950 r. z ustaleniem granic – rozgraniczeniem z [...] czerwca 1962 r. jak i 1971 r. Decyzja ta została zaś utrzymana w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: "PWINGiK") z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na mocy wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r. wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Bk 215/17 oddalił skargę W. P. na ww. decyzję organu II instancji, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1915/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Ponadto Starosta wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku W. P. dotyczącego wniesienia przebiegu granic działek nr [...] na podstawie dokumentów rozgraniczeniowych z 1962 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] PWINGiK utrzymał w mocy ww. postanowienie, na które W. P. wniosła zażalenie. Wyrokiem z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 558/18 sąd oddalił skargę W. P. na ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] PWINGiK utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji przychylił się do argumentacji Starosty, podkreślając przy tym, że sytuacja w której w tej samej sprawie zapadło uprzednio rozstrzygnięcie, uznawana jest w orzecznictwie za uzasadnioną przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania, bowiem w sposób oczywisty stanowi ona przeszkodę jego wszczęcia. Dodał również, że wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej, które skutkuje stwierdzeniem nieważności kolejnej decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyjaśnił również, że tożsamość sprawy zachodzi wówczas, gdy w sprawie występuje ten sam podmiot, zaś sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. W tym kontekście organ odwoławczy podkreślił, że zakres zarówno nowo złożonego wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. , jak i wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., pokrywają się. Dodał przy tym, że W. P. innym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wystąpiła do Starosty o wprowadzenie do ewidencji gruntów rozgraniczenia z 1962 r. względem działek nr [...] jednakże Starosta postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na tożsamość wniosku z prawomocnie zakończoną sprawą zainicjowaną jej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. PWINGiK nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie, na które skarga wywiedziona do sądu zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Bk 676/18. Organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie opisane sprawy, wraz z przedmiotową są tożsame ze sobą. Skargę na ww. postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W. P., wskazując, że postępowanie toczące się w 2017 r. dotyczyło innego wniosku i innych dokumentów. Zarzuciła w niej naruszenie art. 7, 9 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio powołaną argumentację oraz wskazując, że w prawomocnie zakończonej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r. przeanalizowano wszystkie dokumenty, o których skarżąca wspomina we wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2020 r. r. skarżąca podniosła, że żąda wprowadzenia do ewidencji gruntów danych wynikających z wyroków sądu powszechnego oraz przeprowadzonego rozgraniczenia i wznowienia granic. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie nie zawiera wad powodujących konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie PWINGiK z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] odmawiającego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania z wniosku W. P. z dnia [...] grudnia 2019 r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów dotyczącej działek nr [...] położonych przy ul. [...] w S., w oparciu o: ugodę sądową z dnia [...] września 1948 r. zawartą w toku postępowania sygn. akt [...] o dział spadku po J. S. (w której ustalono granice działek nr [...]); rozgraniczenie działek nr [...] przeprowadzone w dniu [...] czerwca 1962 r.; sądowy podział geodezyjny dotyczący ówczesnej działki nr [...] zarejestrowany w zasobie geodezyjnym w dniu [...] czerwca 1973 r. (dotyczący działki nr [...]); wznowienie granic działek nr [...] z 1974 r., postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1986 r. sygn. akt [...] dotyczącego podziału (w zakresie działek nr [...]); sporządzonego w toku ww. postępowania podziałowego operatu technicznego geodety W. C. z dnia [...] lipca 1986 r.; a także niedookreślonego aktu własności ziemi; ze względu na fakt uprzedniego wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w tożsamej sprawie. Podstawę prawną obu postanowień wydanych przez organy stanowi art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie jego wszczęcia, (o którym mowa w art. 61 k.p.a.) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Brzmienie przepisu prowadzi do wniosku, że wystąpienie którejkolwiek z wymienionych powyżej, dwóch niezależnych od siebie przyczyn, uniemożliwia w ogóle procedowanie w sprawie tj. merytoryczne rozpatrzenie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Powinny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie w sposób oczywisty przesądzają o niedopuszczalności wniosku, a więc są dostrzegalne bez konieczności dokonywania głębszych rozważań i procesowej ich weryfikacji. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter formalny, a jej celem jest wyodrębnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 659/17, Lex nr 2450581). Nawiązując do pierwszej z ww. przesłanek tj. żądania wszczęcia postępowania przez podmiot niebędący stroną w sprawie, zauważyć należy, że wedle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przepisie tym zawarte zostały warunki materialnej przesłanki jaką jest legitymacja procesowa - ściśle powiązana z przedmiotem postępowania i rozumiana jako możność udziału danego podmiotu w określonym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w konkretnej sprawie. Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Jak wskazuje się jednak w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji (por.: R. Hauser, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2018, komentarz do art. 28 k.p.a., Legalis). Podstawę procesowej legitymacji strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na jej prawo lub obowiązek, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest więc jego powiązanie z konkretną normą prawa materialnego – tj. taką, która może być jego podstawą i z której podmiot legitymujący się tym interesem, może wywodzić swoje racje. Jak wynika przy tym z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy skarżąca jest właścicielką działek nr [...] oraz współwłaścicielką działki nr [...]. Posiada zatem przymiot strony w postępowaniu aktualizacyjnym, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. 2019, poz. 725 ze zm.), wedle którego informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji m.in. na wniosek właścicieli nieruchomości. Odnosząc się natomiast do drugiej z ww. przesłanek, przyznać należy organom rację, że uprzednie rozstrzygnięcie sprawy ostateczną decyzją, należy do uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania i zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Słusznie przy tym wskazały organy, że wydanie kolejnej decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej, stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej, będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2018 r. III SA/Łd 577/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.cbois.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku wskazano także, że wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Powyższy pogląd sąd podziela w pełnej rozciągłości. Jak wynika z treści wniosku skarżącej z dnia 19 grudnia 2019 r., domaga się ona w istocie zaktualizowania informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczącym działek nr [...] położonych przy ul. [...] w S., w zakresie przebiegu ich granic, w oparciu o wyżej wymienioną dokumentację z lat 1948-1986. W tym względzie należy zwrócić uwagę na zakres postępowania toczącego się uprzednio z wniosku skarżącej datowanego na [...] czerwca 2016 r., a skonkretyzowanego pismem z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie którego skarżąca domagała się ujawnienia w ewidencji gruntów obrębu miasta S. przebiegu granic działek nr [...] zgodnie z mapą z lat 1949-50 zakładającą ewidencję miasta S., a także z rozgraniczeniem z dnia [...] czerwca 1962 r. i z 1971 r., wznowieniem granic z 1974 r. oraz z podziałem geodety dokonanym w operacie technicznym z dnia [...] lipca 1986 r. Wniosek ten nie został uwzględniony przez starostę z tego powodu, że wnioskodawczyni, nie dążyła do zaktualizowania wpisu w ewidencji gruntów w oparciu o nowe zdarzenie prawne uzasadniające wprowadzenie zmiany, ale do zweryfikowania aktualnych danych ewidencyjnych w oparciu o treść historycznych dokumentów stanowiących podstawę zdarzeń zaewidencjonowanych wcześniej. Organy podniosły, że dokumentacja wskazywana przez wnioskodawczynię, dotycząca oznaczenia powierzchni i przebiegu granic ww. działek ewidencyjnych, straciła swoją aktualność wobec przeprowadzonego w 1976 r. nowego pomiaru stanu posiadania, a obecnie obowiązującym dokumentem wskazującym na przebieg granic ewidencyjnych przedmiotowych, działek jest operat z 2007 r. sporządzony w ramach modernizacji ewidencji gruntów. Ww. stanowisko w pełni zostało podzielone przez sąd w wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 215/17, w którego uzasadnieniu wyjaśniono ponadto, że celem postępowania aktualizacyjnego jest wprowadzenie do ewidencji zmian objętych nowym zdarzeniem prawnym, powstałym już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych, podczas gdy skarżąca domagała się aktualizacji danych nie dysponując nowymi dokumentami uzasadniającymi ich zmianę. W istocie dążyła zatem do zainicjowania postępowania weryfikacyjnego, które prowadzone jest wyłącznie z urzędu. Stanowisko powyższe zostało w pełni zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1915/17, na mocy którego została oddalona skarga kasacyjna skarżącej od ww. wyroku. Porównanie zakresu wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz ww. opisanego postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r., doprowadziło do konstatacji o zasadności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Wszczęcie wnioskowanego postępowania nie jest bowiem możliwe z tego względu, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty S. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], odmawiająca wprowadzenia zmiany polegającej na ujawnieniu w ewidencji gruntów obrębu S., przebiegu granic tych samych działek na podstawie tych samych dokumentów, na które również obecnie powołuje się skarżąca. Decyzja ta zatem rozstrzyga sprawę tożsamą podmiotowo i przedmiotowo oraz dotyczy tożsamego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Na uwagę zasługują przy tym szczegółowe rozważania prawne wyjaśniające przyczyny braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2016 r. zawarte w wyroku sądu z dnia 1 czerwca 2017 r. II SA/Bk 215/17, do których sąd kieruje skarżącą, która już po raz trzeci wystąpiła z analogicznym wnioskiem od czasu wydania ww. prawomocnego orzeczenia sądowego. Mając powyższe na uwadze, sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do wyeliminowania kontrolowanego postanowienia z obrotu prawnego i orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.).