II SA/Bk 363/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta B. z [...] stycznia 2012 r., Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i handlem w części parteru usługi nieuciążliwe, podziemnymi garażami i naziemnymi parkingami na działkach nr geod. [...] i [...], położonych przy ul. Ż. w B. oraz dwoma projektowanymi zjazdami: w pasie drogowym ul. K. (część działki o nr [...]) i w pasie drogowym ul. Ż. (część działki o nr geod. [...]), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wystąpił K. S., prowadzący Agencję B. D. Celem inwestycji jest budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i handlem w części parteru usługi nieuciążliwe (m.in. biurowe, zdrowotne, drobny handel, art. spożywcze i przemysłowe), podziemnymi garażami i naziemnymi parkingami, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Podstawę prawną wydanej decyzji przez organ I instancji stanowiły przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1, art. 54, 56 i 61 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., powoływanej dalej jako u.p.z.p.). Odwołanie od tej decyzji złożył Pan W. T. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą, w tym dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano, że zasadne było w tej sprawie wyznaczenie ram obszaru analizowanego w odległości 390 m (większych, niż trzykrotność szerokości działki objętej wnioskiem), z uwagi na potrzebę ukazania w pełni zabudowy w tej części miasta. Obowiązująca linia zabudowy została ustalona zgodnie z przepisami prawa, gdyż linię taką ustala się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię zabudowy należy ustalić zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, powoływanego dalej jako: rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.). Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania odnośnie ustalenia wymogów w zakresie parametrów planowanego przedsięwzięcia, w tym odnośnie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Pan W. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Żądając uchylenia tej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta B. z [...] stycznia 2012 r. postawił zarzuty naruszenia przepisów: - art. 61 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie w dowolny sposób cech działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, w oderwaniu od wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z dyrektywą ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 3 , § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 - 4 i § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez przyjęcie, że powołane przepisy rozporządzenia mogą stanowić samodzielną podstawę do rozstrzygania o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, niezależnie od przesłanek ustawowych wymienionych w powołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że organy analizując kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie odniosły się do obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, lecz do występujących sporadycznie i w znacznej odległości obiektów budowlanych znajdujących się w analizowanym obszarze. Skarżący zarzucił, że chociaż organ I instancji w swych ustaleniach odwoływał się do obszaru ulic W., Ż., R. i S., to jednocześnie bezpodstawnie poddawał analizie obszar dalece wykraczający poza ten teren, co wyraźnie wskazuje na sprzeczność jego ustaleń w zakresie tak ujętego obszaru analizowanego oraz jego cech. Organ II instancji nie dostrzegł tej sprzeczności. Skarżący za niezrozumiałe uznał też ustalenia organu dotyczące długości frontu działki wg najdłuższej z granic przyległej do ul. Ż., które naruszały przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia, odwołujący się do istniejącego wjazdu lub wejścia, a nie planowanego. Skarżący zakwestionował też przyjęte w decyzji linie zabudowy, jako sprzeczne z §4 rozporządzenia. Jego zdaniem organ bezpodstawnie wyznaczył szerokość elewacji frontowej, przyjmując ją w granicy ul. Ż. i nie określając tej szerokości dla ulic W. i K., dla których planowana zabudowa, ze względu na jej charakter zespołu budynków miałaby stanowić również elewację frontową. Kwestionując przyjętą wysokość elewacji frontowej Skarżący podniósł, że charakter planowanej zabudowy wskazuje na konieczność osobnego ujęcia elewacji frontowej dla każdej z sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem ulic. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o ich oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO zwróciło uwagę, że interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" powinna być dokonywana szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, w celu zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu. Zdaniem organu, planowany obiekt nie spowoduje zmiany istniejącego rodzaju zabudowy. Kolegium stanęło na stanowisku, że w niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy byłaby dopuszczalna jedynie wówczas, gdyby wydanie decyzji pozytywnej stało w sprzeczności z przepisami odrębnymi, co nie miało miejsca. Pismem z [...] lipca 2012 r. Skarżący wniósł o odroczenie posiedzenia sądu, uzasadniając to podjęciem przez Radę Miejską B. uchwały z [...] czerwca 2012r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. Wskazał, że uchwała ta dotyczy obszaru objętego skarżoną decyzją, co wobec treści art. 65 ust. 1 pkt 2 będzie skutkowało wygaśnięciem skarżonej decyzji. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącego, wystąpiła ważna przyczyna uzasadniająca odroczenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do wniosku Skarżącego o odroczenie rozprawy, motywowanego faktem podjęcia przez Radę Miejską B. uchwały z [...] czerwca 2012r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B., należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Uchwalenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie może mieć bowiem wpływu na rozstrzygnięcie Sądu w tej sprawie. Z powołanego przez Skarżącego art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że w przypadku uchwalenia planu miejscowego dla terenu, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku, gdy ustalenia tego planu są inne niż w wydanej decyzji, organ, który wydał decyzję, stwierdza jej wygaśnięcie. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może mieć jednak miejsce w odrębnym postępowaniu niż to, będące przedmiotem skargi. Sąd orzekający w tej sprawie był zaś zobowiązany do kontroli prawidłowości decyzji z [...] marca 2012 w stanie faktycznym i prawnym z dnia wydania tej decyzji. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu nie mogło więc uzasadniać odroczenia rozprawy. Wobec tego, że w chwili podjęcia decyzji przez organy obu instancji brak było na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy prawidłowo przyjęły, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem, decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd, jeśli stwierdzi jego niezgodność z przepisami prawa, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc - zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji - art. 56 ustawy (Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2. str. 453). Omawiane rozstrzygnięcie nie zależy zatem od woli organów czy też zgody stron postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. W ocenie Sądu badana decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa, a także w racjonalnych przesłankach wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Zarzuty podniesione w tej sprawie przez Skarżącego sprowadzają się głównie do kwestii naruszenia ładu przestrzennego poprzez błędne ustalenie linii zabudowy czy parametrów inwestycji w odniesieniu do działek sąsiednich. Odnośnie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i w odniesieniu do zagadnienia kontynuacji funkcji w orzecznictwie wskazuje się, że powyższego przepisu, tak zresztą jak i wszelkich innych przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną) czy systemową. Jak wyjaśnił to NSA w wyroku NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie może być stosowany w sposób zawężający co do obszaru poddawanego analizie urbanistycznej w zakresie zwłaszcza podobieństwa funkcji. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Doktryna wskazuje zaś, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 500 - 502). W wyroku z 7 czerwca 2011r., II OSK 952/10, NSA wskazał, że ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Podzielając przytoczone wyżej poglądy orzekający w tej sprawie Sąd nie stwierdził, aby organ naruszyły wskazane przez Skarżącego przepisy art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. Organ wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości 390 metrów, tj. nieznacznie większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zasadnie przyjęto szerokość frontu działki 110m, odnosząc się do szerokości frontu przy ul. Ż., gdyż od strony tej ulicy będzie się odbywał główny wjazd na działkę. Wyznaczenie terenu większego organ uzasadnił koniecznością ukazania w analizie terenu stanowiącego urbanistyczną całość i charakteru zabudowy tej części miasta oraz możliwością lepszego zbadania, czy planowana inwestycja znajduje odzwierciedlenie w terenie analizowanym, a tym samym wpisuje się w ład przestrzenny tego terenu. Takie działanie organu pozostaje w zgodzie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w myśl którego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis nie stanowi o odległości trzykrotnej, lecz "nie mniejszej niż trzykrotna". WSA w Lublinie w wyroku z 4 października 2011r. (II SA/Lu 543/11) wskazał, że ustalając granice obszaru analizowanego organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic omawianego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Podzielając ten pogląd Sąd orzekający w tej sprawie stwierdził, że organ wystarczająco wyjaśnił zasadność wyznaczenia granic obszaru analizowanego nieznacznie przekraczających trzykrotną szerokość frontu działki. W sposób prawidłowy i zgodny z przepisami organ wyznaczył także linię zabudowy. Kwestia wyznaczania linii zabudowy została szczegółowo uregulowana w § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. W myśl tego przepisu, przy wyznaczaniu linii zabudowy zasadą jest przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, należy ją ustalić zgodnie z tymi przepisami. W ust. 4 § 4 ustawodawca dopuścił jednak również inne wyznaczenie linii zabudowy, jeśli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Organy zasadnie przyjęły, że sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Oparcie rozstrzygnięcia o § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. uzasadniono bowiem tym, że podlegające zabudowie działki położone są w bezpośrednim sąsiedztwie trzech dróg gminnych, a w związku z tym istniała potrzeba wyznaczenia 3 linii zabudowy. Z uwagi na niejednolitość tej linii w stosunku do ul. W., nie można było jej wyznaczyć jako przedłużenie istniejącej linii na działkach sąsiednich, ani też jako kontynuacji linii zabudowy budynku znajdującego się najdalej od pasa drogowego, która znajduje się na wysokości 76 m od linii rozgraniczającej ul. W., gdyż takie działanie spotęgowałoby bałagan na analizowanym terenie. Zatem zasadne było działanie organu, który w takich okolicznościach faktycznych wyznaczył linię zabudowy w odległości 10m od linii rozgraniczającej ul. W.. Podobne przesłanki tj. zachowanie ładu przestrzennego uzasadniały wyznaczenie linii zabudowy przy ul. Ż. i K. Niezasadny jest również zarzut, że w decyzji nieprawidłowo zaakceptowano wysokość elewacji frontowej na poziomie 12 m, nie uwzględniając przy tym, że w sąsiedztwie znajdują się budynki wielorodzinne o wysokości nie przekraczającej III kondygnacji, a przez to zignorowano wymóg co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis §7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. stanowi w ust. 1, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ust. 4 dopuszczono jednak wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organy zasadnie uznały, że w analizowanym obszarze nie można było ustalić parametrów na poziomie średnim z całego obszaru analizowanego. W kontekście dużego zróżnicowania wysokości budynków na obszarze analizowanym ustalenie tego parametru na poziomie 12 metrów nie zakłóci ładu przestrzennego. Ich wysokość będzie bowiem nieznacznie wyższa od istniejących w pobliżu. Wszak, jak wynika z bardzo szczegółowej analizy dokonanej przez organ I instancji, na analizowanym obszarze znajdują się budynki, których wysokości kształtują się od 3 do 14 m. W tej sytuacji budynek o wysokości 12 m nie naruszy ładu przestrzennego. Sąd nie stwierdził też nieprawidłowości w zakresie pozostałych parametrów ustalonych decyzją o warunkach zabudowy, w szczególności odnośnie szerokości elewacji frontowej. W ocenie Sądu skarżona decyzja została wydana w oparciu o szczegółową analizę wszystkich wymaganych prawem okoliczności, a przesłanki jej wydania zostały w sposób logiczny i wyczerpujący uzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).