II SA/Bk 363/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Knyszynie z dnia 29 czerwca 2004 r. nr XV/97/04 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Knyszynie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Knyszynie podjęła dnia 29 czerwca 2004 r. uchwałę nr XV/97/04 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Knyszynie", działając m.in. na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2006, Nr 123, poz. 858 ze zm., dalej: "u.z.z.w."). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Knyszynie (dalej: "Zakład") stanowi załącznik do ww. uchwały. W § 3 pkt 3 lit. a. i b. Regulaminu wskazano, że w zakresie dostarczania wody Zakład ma obowiązek zapewnić dostawę wody o odpowiednim ciśnieniu określonym przepisami w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (lit. a.) o odpowiedniej jakości odpowiadającej wymaganiom określonym przez ministra zdrowia, przy czym jakość wody dostarczonej przez Zakład stwierdza się u wylotu na zaworze głównym za wodomierzem (lit. b.). W treści § 4 pkt 1 Regulaminu wskazano, że w zakresie odbioru ścieków Zakład ma obowiązek przyjmować do systemu kanalizacyjnego Zakładu ścieki bytowe, komunalne oraz przemysłowe od dostawców ścieków na podstawie zawartej z nimi umowy ustalonej według zasad określonych niniejszym regulaminem. Zgodnie z § 8 pkt. 2 i 3 Regulaminu odbiorca wody jest zobowiązany do odpowiednio zabezpieczenia wodomierzy i urządzeń pomiarowych przed uszkodzeniami mechanicznymi i skutkami niskich temperatur (pkt 2) oraz do prawidłowego utrzymania i zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych studzienek i pomieszczeń, w których zainstalowane są wodomierze i urządzenia pomiarowe (pkt 3). Wedle zaś § 31 ust. 2 lit. a Regulaminu osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci - do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej załącza m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek. Powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy w Białymstoku w zakresie: § 3 pkt 3 lit. a. i b., § 4 pkt 1, art. 8 pkt 2 i 3 oraz § 31 ust. 2 lit. a. Regulaminu. Uchwale zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., przez brak faktycznego określenia w treści § 3 pkt 3 lit. a. i b. oraz § 4 pkt 1 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takie jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, minimalny poziom jakościowy wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków z jednoczesnym wskazaniem, iż obowiązkiem zakładu jest dostawa wody o odpowiednim ciśnieniu określonym przepisami w sprawie warunków technicznych oraz o odpowiedniej jakości odpowiadającej wymaganiom określonym przez Ministra Zdrowia, zaś obowiązkiem zakładu jest przyjmowanie do systemu kanalizacyjnego ścieków bytowych, komunalnych i przemysłowych od dostawców ścieków; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 4 u.z.z.w., przez wskazanie w treści § 31 ust. 3 lit a. Regulaminu, że osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej załącza dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, podczas gdy ustawodawca nie wymaga spełnienia takiego obowiązku od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 u.z.z.w., z uwagi na wykroczenie przez § 8 pkt 2 i 3 Regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, poza delegację ustawową wynikającą z powołanego przepisu, który to przepis nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie takie winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą. Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie: 1) § 3 pkt 3 lit. a. i b. oraz § 4 pkt 1 Regulaminu dotyczących obowiązków Zakładu zapewnienia minimalnego poziomu usług, z uwagi na brak faktycznego określenia w ich treści minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takie jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, minimalny poziom jakościowy wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków; 2) § 31 ust. 2 lit. a. Regulaminu nakładającego na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej obowiązek załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, z uwagi na to, że osoba ta nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, a wystarczające w tym zakresie jest oświadczenie wnioskodawcy; 3) § 8 pkt 2 i 3 Regulaminu nakładających na odbiorcę usług obowiązki, które winny zostać uregulowane nie w regulaminie, lecz umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą. W odpowiedzi na skargę Rada przychyliła się do wniosku Prokuratora o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie § 3 pkt 3 lit. a. i b. oraz § 4 pkt 1 Regulaminu, zaś w pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że obowiązki o których mowa w § 8 pkt 2 i 3 oraz w § 31 ust. 2 lit. a. Regulaminu oparte są na przepisach ustawowych i nie powinny zostać uznane za sprzeczne z prawem. Rada poinformowała również, że prowadzone są obecnie prace nad nowym regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Knyszyn, który będzie dostosowany do obowiązującego prawa oraz, że Zakład został rozwiązany z dniem 31 grudnia 2015 r., a obowiązek zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest obecnie realizowany przez pracowników Referatu Gospodarczego Urzędu Miejskiego w Knyszynie. Analogiczną argumentację, do tej zawartej w odpowiedzi na skargę podniósł Burmistrz Knyszyna w piśmie z dnia 6 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, dalej;"u.z.z.w."). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w., rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowa delegacja do podjęcia uchwały została natomiast zawarta w ust. 2 tego artykułu. Zgodnie z jego brzmieniem, regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis ściśle zatem określa zakres spraw, które mogły stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie mógł wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta miała charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogły być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musiała bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Powyższa regulacja ustawowa nie pozostawia zatem radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 2 pkt 1-9 u.z.z.w. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (tak wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Taką samą wadą dotknięte są również i te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. W tym miejscu zauważyć należy, że Prokurator w skardze powołuje się na treść art. 19 ust. 5 u.z.z.w., natomiast na datę wydawania zaskarżonej uchwały art. 19 nie zawierał ustępu 5, który został wprowadzony dopiero od dnia 12 grudnia 2017 r. ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180). Powyższe nie miało jednak wpływu na zasadność skargi, albowiem treść art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w dacie podejmowania uchwały, jaki i obecnie w art. 19 ust. 5 u.z.z.w mają identyczną treść. Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że pomimo powoływania się przez skarżącego na niewłaściwe przepisy, są one zasadne. W ocenie bowiem Sądu, Rada Miejska w Knyszynie nie zrealizowała prawidłowo upoważnienia ustawowego. W pierwszej kolejności zauważyć należy, czego nie dostrzegł Prokurator, a co Sąd stwierdza z urzędu, że przedmiotem uchwały uczyniono "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Knyszynie", w treści zaś § 1 ust. 1 Regulaminu wskazano, że: "Regulamin niniejszy dotyczy zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków realizowanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Knyszynie, zwany dalej Zakładem". Sąd zauważa, że skoro sporny Regulamin jako akt prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 u.z.z.w.) obowiązuje na obszarze działania organów, które go ustanowiły, to powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś przez wymienienie z imienia czy nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Nieprawidłowe więc, a przez to i spełniające cechę istotnego naruszenia prawa, jest ustanawianie w akcie prawa miejscowego ograniczeń podmiotowych, zwłaszcza gdy nie upoważnia do tego ustawa. Wprowadzenie w takiej sytuacji, ograniczenia podmiotowego przez wskazanie konkretnego przedsiębiorstwa świadczącego usługi - pozbawia Regulamin cechy abstrakcyjności i generalności. Zredagowanie w powyższy sposób tytułu uchwały oraz treści wskazanego wyżej paragrafu spowodowało, że Regulamin znalazł zastosowanie tylko do jednego podmiotu świadczącego usługi na terenie gminy, tj. Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Knyszynie i stał się de facto aktem normującym zasady funkcjonowania konkretnej jednostki organizacyjnej, podczas gdy regulamin kierowany jest do każdego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w., które może świadczyć usługi zaopatrzeniowe na terenie działania organu uchwalającego regulamin, co jest założeniem ustawodawcy. Zabieg, którego dokonała Rada Miejska w Knyszynie w zakwestionowanym Regulaminie, nie jest zatem możliwy do zaakceptowania (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r. II OSK 2364/18 oraz wyroki WSA w Białymstoku z dnia 27 maja 2021 r. II SA/Bk 361/21 czy z dnia 25 lutego 2021 r II SA/Bk 57/21). Zastosowanie zatem sankcji nieważności wobec całej zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały już tylko z tego względu jest w pełni uzasadnione. Niezależnie od powyższego, Sąd podkreśla, że pozostałe zarzuty skargi również zasługują na uwzględnienie. Podzielić bowiem należy stanowisko Prokuratora, że Regulamin nie zawiera wymaganego przepisem art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. (skarga błędnie powołuje się na art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.) elementu obligatoryjnego, dotyczącego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej: minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług. Regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody, minimalną ilość odprowadzanych ścieków, jak również minimalną jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Również podkreślenia wymaga, że pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w tym przepisie, oznacza konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 945/19). Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo nie wypełnia natomiast odesłanie w tym zakresie do treści zawieranych z odbiorcą usług umów czy do bliżej nieokreślonych regulacji prawnych. W szczególności określając minimalny standard w zakresie ciśnienia wody regulamin nie można odwoływać się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem kto inny jest adresatem tego rozporządzenia (adresatem jest podmiot realizujący inwestycję). Nie ma również znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Powyższe, nie zwalnia bowiem rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17). W realiach niniejszej sprawy, treści zaskarżonego § 3 pkt 3 lit a i b i § 4 Regulaminu nie określa żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług". Określając minimalny standard w zakresie ciśnienia wody, rada gminy odwołała się do przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymagania dotyczące jakości wody uregulowano poprzez odesłanie do wymagań określonych przez ministra zdrowia, warunki zaś odbioru ścieków uregulowano poprzez obowiązek zawarcia przez Zakład z dostawcami ścieków umowy ustalonej według zasad określonych regulaminem. Dodatkowo Sąd zauważa, że także w zakresie ilości dostarczanej wody, rada gminy odwołała się do umowy zawartej z odbiorcą usług (§ 3 pkt 1). Powyższy sposób uregulowania omawianej materii, nie czyni zadość wymaganiom ustawy upoważniającej, nie stanowi bowiem realizacji obowiązku określenia minimalnego poziomu świadczonych usług. Jak to już wyżej wskazano, odesłanie w tym zakresie do obowiązujących przepisów prawa niewątpliwie nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej, a co więcej stanowi niedozwoloną subdelegację uprawnień prawotwórczych rady na inny podmiot. Niewątpliwie celem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego daje mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wskazuje granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umacnia pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku. To rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyroki WSA: we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13 oraz z 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 441/14; w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16; w Opolu z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 371/19). Brak zatem zawarcia w Regulaminie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06). Skład orzekający podziela także argumentację Prokuratora dotyczącą naruszenia w zaskarżonej uchwale dyspozycji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 2 (skarga błędnie powołuje się na art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.) w zw. z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. poprzez wskazanie w treści § 31 ust. 3 lit. a Regulaminu, że osoba ubiegający się o przyłączenie do sieci – do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej ma obowiązek załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy. W tym miejscu podzielić należy stanowisko Prokuratora, że żaden przepis ustawy nie wymaga spełnienia takiego obowiązku od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy. Jedynym wymogiem formalnym w rozumieniu ustawy jest przyłączenie do sieci i pisemny wniosek o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 ustawy). Tak więc wskazane wyżej warunki przyłączenia do sieci nie znajdują podstawy prawnej. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to wątpliwym jest (i to już na etapie wydawania warunków przyłączenia do sieci) badanie przez przedsiębiorstwo stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Prawidłowo także zauważył Prokurator, że treść § 8 pkt 2 i 3 Regulaminu jest niezgodna z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (skarga błędnie powołuje się na art. 19 ust. 5 u.z.z.w.), z uwagi na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. W Regulaminie wskazano, że "odbiorca wody jest zobowiązany do: 2) odpowiednio zabezpieczenia wodomierzy i urządzeń pomiarowych przed uszkodzeniami mechanicznymi i skutkami niskich temperatur, 3) prawidłowego utrzymania i zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych studzienek i pomieszczeń, w których zainstalowane są wodomierze i urządzenia pomiarowe". Tymczasem jednak, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Opolu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 314/19, intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. również wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 980/19). W konsekwencji powyższych ustaleń za błędne należy uznać stanowisko organu, że Rada nie wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia, a zarzuty Prokuratora są w tej mierze bezzasadne. Jak bowiem wskazano i umotywowano powyżej, wszystkie zakwestionowane w skardze postanowienia uchwały ewidentnie wykraczają poza delegację ustawową lub nie wypełniają tej delegacji. Powyższe naruszenia mają charakter naruszeń istotnych, zaś ich zakres uzasadnia wyeliminowanie zaskarżanej uchwały w całości. Dlatego też, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.