II SA/Bk 364/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 6 kwietnia 2006 r. nr XXXIX/368/06 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Supraśl stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości W dniu 6 kwietnia 2006 r. Rada Miejska w Supraślu, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 72 poz. 747 ze zm.; dalej: u.z.z.w.) podjęła uchwałę Nr XXXIX/368/06 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Supraśl. W skardze złożonej na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Prokurator Rejonowy w Białymstoku zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie w zakresie: 1. § 3 i 4 dotyczących poziomu świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2. § 40 stanowiącego o obowiązku odbiorcy zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami działania niskich temperatur, a także prawidłowego utrzymania studzienki czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz przed dostępem osób nieuprawnionych Prokurator Rejonowy uchwale tej zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zwanej dalej "u.z.z.w", poprzez brak faktycznego określenia w treści § 3 i § 4 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takie jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, minimalny poziom jakościowy wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków, z jednoczesnym wskazaniem, iż ilość wody dostarczanej odbiorcom oraz ilość odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej określają warunki techniczne przyłączenia, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 u.z.z.w., z uwagi na przekroczenie przez § 40 regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym poza delegację ustawową wynikającą z powołanego przepisu, który to przepis nie upoważnia organu gminy do nakładania w regulaminie obowiązków na odbiorców usług, a kwestie takie winny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą; Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie: 1. § 3 i § 4 pkt 1-8 dotyczących poziomu świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, z uwagi na brak faktycznego określenia w ich treści minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, minimalny poziom jakościowy wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków; 2. § 40 nakładającego na odbiorcę usług obowiązek, który winien zostać uregulowany nie w regulaminie, lecz umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą; W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Supraślu wniosła o jej oddalenie w całości. Ponadto wskazała, że minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków określony został w § 3 i § 4 Regulaminu. Zgodnie z § 3 ilość wody dostarczanej Odbiorcom oraz ilość odprowadzanych ścieków, minimalne ciśnienie utrzymywane w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej określają Warunki Techniczne Przyłączenia, które mogą również ustalać dopuszczalny poziom zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez Odbiorców. Natomiast w § 4 Regulaminu przewidziano obowiązek w zakresie jakości posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Parametry wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2294) i wprowadzenie tych zapisów do regulaminu stanowiłoby powtórzenie norm powszechnie obowiązujących. W zakresie zarzutu dotyczącego § 40 Regulaminu, organ wyjaśniał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.z.z.w., jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Skoro zaś zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, to organ jest uprawniony do zawarcia w Regulaminie treści § 40 jako jednego z warunków umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXXIX/368/06 z dnia 6 kwietnia 2006 r. Rady Miejskiej w Supraślu w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Supraśl. Została ona podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 72 poz. 747 ze zm.; dalej: u.z.z.w., obowiązującym w dacie podjęcia uchwały). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, co oznacza, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje (CBOSA). Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazać trzeba, że stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (7) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Przechodząc do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że są one zasadne. I tak zasadny jest zarzut dotyczący niezgodności z prawem, tj. z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. (obowiązującego w dacie podjęcia uchwały, a nie art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.) § 3 i § 4 pkt 1-8 Regulaminu. Sąd podziela bowiem zarzut Prokuratora, że nie zrealizowano ustawowego upoważnienia do określenia minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo w zakresie ilości i jakości dostarczanej wody oraz odprowadzania ścieków i nie wskazanie konkretnych parametrów odnoszących się do tych usług. Jak słusznie zauważył skarżący, powyższy obowiązek nie został zrealizowany, ponieważ pominięto parametry dotyczące minimalnej ilości i jakość tej wody, ciśnienia wody dostarczanej z sieci, jak też parametry dotyczące ilości odprowadzanych ścieków. Nie ma również odniesienia do wymagań określonych w treści przepisów wykonawczych, czyli m.in. do rozporządzenia Ministra Zdrowia na który powołano się w odpowiedzi na skargę. Taki sposób regulacji sprawia, że uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej w zakresie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Rada gminy zobligowana jest bowiem do samodzielnego określenia minimalnych parametrów świadczonych usług, w tym ilości i jakości dostarczanej wody, jej ciśnienia oraz ciągłości usług. Zaznaczyć należy, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25312540). Natomiast wymienione uregulowania uchwały trudno zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, w rzeczywistości w zaskarżonej uchwale brak jest dokładnego uregulowania wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody. Niewystarczające jest odwołanie się w tym zakresie do przepisów odrębnych. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite i ugruntowane (por. np. wyroki WSA: w Opolu z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 605/06, publ. CBOSA, z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, w Gliwicach z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 662/06, publ. CBOSA, w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, publ. CBOSA, w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 887/17, publ. CBOSA), w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 104/18, publ. CBOSA, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1347/17 publ. CBOSA). W konsekwencji brak pełnego, dokładnego uregulowania kwestii obowiązkowej, wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, stanowi o istotnym naruszeniu tego przepisu, skutkującym stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Także w orzecznictwie NSA podkreśla się, że odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom nie tylko minimalnego ciśnienia wody i minimalnej ilości dostarczanej wody, ale też określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20), a tych parametrów w przywołanym § 3 i 4 Regulaminu zabrakło. Takie naruszenie samo w sobie dyskwalifikuje zaskarżony akt. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd zgodził się także z zarzutem Prokuratora istotnego naruszenia prawa zapisem § 40 Regulaminu. Kwestionowane zapisy nałożył na odbiorcę usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków, niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi oraz skutkami działania niskich temperatur, a także prawidłowe utrzymanie studzienki czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz przed dostępem osób nieuprawnionych. Obowiązki powyższe jako dotyczące określanych umową o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków praw i obowiązków stron umowy (odbiorcy usług i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego) wykraczają poza zakres upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulamin określa wyłącznie warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (vide: art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.) natomiast prawa i obowiązki stron umów określają postanowienia umowne (vide: art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w). Kwestionowany zapis § 40 Regulaminu wkracza więc w treść umowy, co jest niedopuszczalne. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do obowiązku utrzymania przez odbiorcę usług wodomierza głównego, czyni to wbrew ustawowej regulacji, zgodnie z którą odpowiedzialność za utrzymanie wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne (vide: art. 15 ust. 3 u.z.z.w.) Określenie powyższych elementów w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, zawieranej na podstawie art. 6 ust. 1 ww. ustawy, a jednocześnie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. W tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest również jednolite (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, Lex nr 296985, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, CBOSA, w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, CBOSA, w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, Lex nr 418151). W konsekwencji powyższych ustaleń za błędne należy uznać stanowisko organu, że Rada nie wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia, a zarzuty Prokuratora są w tej mierze bezzasadne. Jak bowiem wskazano i umotywowano powyżej, wszystkie zakwestionowane w skardze postanowienia uchwały ewidentnie wykraczają poza delegację ustawową lub nie wypełniają tej delegacji. Powyższe naruszenia maja charakter naruszeń istotnych, zaś ich zakres uzasadnia wyeliminowanie zaskarżanej uchwały w całości. Dlatego też, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.