II SA/Bk 369/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi U. M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy R. z [...] maja 2005r, nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2005r. Nr [...] ustalającą jednorazową opłatę w kwocie 7.640 zł z tytułu wzrostu wartości sprzedanych nieruchomości - działka nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi B. S. Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 36 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie bezspornym pozostawał fakt, iż U. M. W. sprzedała na mocy aktu notarialnego z dniu [...] listopada 2004r. (Rep. A Nr [...]) nieruchomość o powierzchni [...] ha, składającą się z dwóch działek o nr [...] i nr [...], położonych w obrębie wsi B. S., gmina R.. Zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Raczki, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] maja 1993r. (Dz. Urz. Woj. Suw. Nr 19, poz. 128) przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była w sposób rolniczy. Następnie w wyniku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B., uchwalonego Uchwałą [...] Rady Gminy R. z dnia [...] stycznia 2003r. (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 21, 540 z dnia 3 marca 2003r.) przeznaczenie części nieruchomości uległo zmianie. Działka nr [...] w części obejmującej obszar [...] ha przeznaczona została pod zabudowę letniskową oznaczoną na rysunku planu jako 5ML z zaznaczonymi drogami dojazdowymi KD – o powierzchni [...] ha. Pozostała zaś część tej działki o powierzchni [...] ha położona została w konturze oznaczonym jako RL – tereny lasów, natomiast cała działka o nr [...] - na terenie oznaczonym symbolem RP, określonym jako użytki rolne oraz łąki i pastwiska objęte zakazem zabudowy. Na tej podstawie przyjęto, iż wartość sprzedanej nieruchomości wzrosła. Jak ocenił rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym w kwietniu 2005r., przed uchwaleniem planu dla części wsi B. S. wartość nieruchomości rolnej wynosiła – 126.800 zł, a po uchwaleniu planu w 2003r. wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości, na części której przewidziana jest zabudowa letniskowa – 165.000 zł. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż Wójt Gminy R. prawidłowo ustalił jednorazową opłatę, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Nie godząc się z tą decyzją U. M. W. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, iż ustalona opłata z tytułu wzrostu wartości sprzedawanej nieruchomości dotyczy dwóch działek - nr [...], podczas gdy tylko cześć działki o nr [...] objętą była zmianą planu zagospodarowania gminy. Opłata z tytułu wzrostu wartości w wyniku zmiany planu nie powinna zatem dotyczyć działki nr [...], która była i jest w planie przestrzennym działką rolną. W ocenie skarżącej jedynie ta ostatnia działka położona bezpośrednio nad jeziorem decydowała o cenie całej nieruchomości, a nie części działki 136, która została przeznaczona pod zabudowę letniskową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie podzielając zarzutów skargi, wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006r. w sprawie II SA/Bk 761/05 orzekł o jej oddaleniu. Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego czy też procesowego. W szczególności podkreślono, iż oba warunki, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skarżąca zbyła w dniu [...] listopada 2004r. nieruchomość oznaczoną jako działki geodezyjne nr [...] objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi B. S., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy Raczki z dnia [...] stycznia 2003r. Wysokość opłaty została ustalona na dzień sprzedaży nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego i 20 % wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości określonego w § 18 przedmiotowego planu. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnianiu zmiany jej przeznaczenia ustalonego w uchwalonym miejscowym planie a jej wartością przed uchwaleniem lub zmianą planu uwzględniającą dotychczasowe przeznaczenie. Ustalając wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą jej przeznaczenia w planie organ opierał się na cenie wskazanej w akcie notarialnym sprzedaży tej nieruchomości. W tym stanie rzeczy uznano, iż wysokość spornej opłaty została ustalona w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami prawa i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wyjaśniono, iż wartość przedmiotowej nieruchomości obejmuje wartość dwóch wydzielonych geodezyjnie działek, mimo, iż przeznaczenie tylko jednej z nich uległo zmianie w miejscowym planie. Powyższe nie czyni jednak decyzji wadliwą. Działka nr [...] posiada dostęp do jeziora, a na jej wartość ma wpływ zmiana przeznaczenia w planie działki nr [...]. Plan przewiduje na działce nr [...] zabudowę letniskową i inwestor dysponujący dwiema działkami ma możliwość realizacji domów letniskowych mających bezpośredni dostęp do jeziora, co powoduje niewątpliwy wzrost wartości obu działek, mimo zmiany przeznaczenia tylko jednej z nich. Od tego wyroku U. M. W. - reprezentowana przez adwokata - wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż rzeczoznawca ustalający wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu zastosował metodę porównawczą cen transakcyjnych innych nieruchomości. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Tymczasem rzeczoznawca porównał trzy nieruchomości nieposiadające cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana położona jest nad jeziorem, co według skarżącej stanowi podstawową cechę decydującą o wartości, zaś nieruchomości porównywane są położone w odległości większej niż 200 m od jeziora. Fakt ten spowodował zaniżenie wartości wycenionej nieruchomości według stanu przed uchwaleniem planu. Nadto rzeczoznawca wyceniając las oddzielił drzewostan od gruntu tzn. oddzielnie wycenił drzewostan, oddzielnie grunt, podczas gdy art. 47 i 48 kc definiuje część składową rzeczy i gruntu. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w § 50 ust 1 stanowi, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb opłaty planistycznej nie uwzględnia się części składowych tych nieruchomości. W operacie ta zasada została naruszona nadto rzeczoznawca nie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości po zmianie przeznaczenia jej części w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tylko przyjął jej wartość z aktu notarialnego sprzedaży, mimo że winien był ją określić w drodze wyliczeń własnych w operacie. W wyniku rozpatrzenia powyższej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2007r. sygn. akt I OSK 527/06 orzekł o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Sąd drugoinstancyjny podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały warunki, o których mowa w art. 36 ustawy do ustalenia opłaty planistycznej. Zwrócił jednakże uwagę, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży. Procedura obowiązująca przy wycenie nieruchomości uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109). Stąd sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy wymagał szczegółowej analizy pod kątem jego zgodności z wymogami wyżej wskazanych przepisów, zwłaszcza, że pod jego adresem zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i przed sądem formułowano liczne zarzuty. Powyższej analizy nie dokonał ani organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach ani też Sąd I instancji. Tymczasem w ocenie Sądu II instancji przyjęta w konkretnej sprawie przy wycenie gruntów leśnych metoda zysków w pojęciu dochodowym jest nieprawidłowa. Zgodnie bowiem z § 7 pkt 3 rozporządzenia powyższą metodę stosuje się przy określaniu wartości nieruchomości, przynoszących lub mogących przynosić dochód, którego wysokości nie można ustalić na podstawie analizy kształtowania się stawek rynkowych czynszów najmu lub dzierżawy. Wówczas dochód odpowiada udziałowi właściciela nieruchomości w dochodach osiąganych z działalności prowadzonej na nieruchomościach podobnych. Stąd przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych na cele leśne w przypadku braku transakcji rynkowych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie należało zastosować metodę wskaźników szacunków gruntów, co wynika z § 18 ust 1 rozporządzenia. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej, że biegły dla celów porównania przyjął ceny transakcyjne działek rolnych, które nie są podobne do działki wycenianej. Uzasadniając swoje stanowisko wskazano, iż plan zmienił przeznaczenie jednej działki dotychczas rolnej ustalając na jej obszarze funkcję zabudowy rekreacyjnej. Działka rolna zapewnia dostęp do jeziora działce rekreacyjnej. Przed uchwaleniem planu obie działki miały charakter rolny i wbrew twierdzeniom skarżącej położenie jednej z nich nad jeziorem nie stanowiło cechy wpływającej na jej wartość. Przyjęcie dla porównania cen transakcyjnych działek rolnych położonych w odległości 200 m i więcej od jeziora nie stanowi naruszenia przez biegłego zasady porównywania cen transakcyjnych działek podobnych. Ponadto za błędny uznano pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że operat szacunkowy jest prawidłowy, pomimo braku w nim wyliczeń wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu oraz niezgodności operatu z wymogami przepisów rozporządzenia. Zdaniem Sądu II instancji postanowienia § 50 ust 1 rozporządzenia wyraźnie wskazują, iż określenie wartości nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia przed uchwaleniem planu miejscowego i przeznaczenia po uchwaleniu planu ustala biegły w operacie szacunkowym. Cena zbytu przyjęta w akcie notarialnym nie zawsze odpowiada cenom rynkowym (może być zaniżona lub zawyżona), co potwierdza orzecznictwo sądowe, które w tym zakresie jest jednolite. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim na wstępie rozważeń wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Konsekwencją powyższego jest również to, iż Sąd nie może powracać do kwestii już wcześniej przesądzonych (vide: wyrok NSA z 22 marca 1999r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Ocena prawna, o której mowa w powołanym wyżej przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu związany był ustaleniami prawnymi i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007r. sygn. akt I OSK 527/06. Przechodząc zatem do meritum sprawy podnieść należy, iż ustalenie opłaty adiacenckiej nie jest zależne od uznania organu, lecz wynika wprost z przepisów prawa. Istota bowiem obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 ustawy, stanowiącego formę tzw. renty planistycznej sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty ustalonej w planie miejscowym, w razie łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie zmienionego planu. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż oba te warunki zostały spełnione. Powyższe ustalenia dokonane przez organy obu instancji znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i jako takie nie są kwestionowane przez skarżącą. Okoliczności te zostały przesądzone również w wyżej omawianym wyroku, stąd Sąd nie powracał już do tych kwestii. Natomiast istota niniejszego rozpoznania sprawy sprowadzała się do oceny operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109) – zwanego dalej rozporządzeniem, określającym rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny. W konkretnej sprawie zwrócić należy uwagę, iż działki będące przedmiotem wyceny to grunty w części rolne a w części leśne. O ile przyjęta przy określaniu wartości gruntu przed uchwaleniem planu metoda porównawcza w odniesieniu do nieruchomości rolnej jest prawidłowa, to w przypadku gruntów leśnych zastosowane reguły wyceny naruszają obowiązujące w tym względzie przepisy prawa. Stosownie bowiem do treści § 18 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych na cele leśne w przypadku braku transakcji rynkowej należy stosować metodę wskaźników szacunków gruntu. Tymczasem przyjęte przez biegłego w operacie podejście dochodowe metodą zysków w sytuacji braku transakcji rynkowej, co niewątpliwie miało miejsce w omawianej sprawie uznać należy za błędne. Metodę zysków stosuje się bowiem przy określaniu wartości nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód, którego wysokości nie można ustalić na podstawie analizy kształtowania się stawek rynkowych czynszu najmu lub dzierżawy (§ 7 pkt 3 rozporządzenia). W tych uwarunkowaniach zarzut skarżącej odnoszący się do wadliwości operatu szacunkowego w odniesieniu do gruntów leśnych uznać należy za uzasadniony. Jak już wyżej wskazano, przy określaniu wartości nieruchomości rolnej biegły przyjął metodę porównawczą badając transakcję z gmin sąsiednich nieruchomości podobnych. Przyjęcie dla porównania cen transakcyjnych działek rolnych położonych w odległości 200 m i więcej od jeziora nie stanowi wbrew twierdzeniom skarżącej naruszenia zasady porównywania cen transakcyjnych działek podobnych. Niewątpliwie plan zmienił przeznaczenie jednej działki dotychczas rolnej ustalając na jej obszarze funkcję zabudowy rekreacyjnej, to jednak działka rolna nadal zapewnia dostęp do jeziora działce rekreacyjnej. Przed uchwaleniem planu obie działki miały charakter rolny i położenie jednej z nich nad jeziorem nie stanowiło cechy wpływającej na jej wartość. Mając natomiast na względzie treść § 50 rozporządzenia stwierdzić należy, iż operat szacunkowy nie zawiera wyliczeń wartości przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z powołanym przepisem ustalenie wysokości opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed i po uchwaleniu planu. Określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen stawek czynszu oraz warunków zawarcia transakcji. W tym stanie prawnym przyjęta na potrzeby operatu cena zbytu nieruchomości z aktu notarialnego w sytuacji, gdy wiadomym jest, iż cena ta nie zawsze odzwierciedla faktyczną wartość nieruchomości nie czyni zadość obowiązującym przepisom prawa. W tych okolicznościach zdaniem Sądu przeprowadzona na potrzeby niniejszego postępowania wycena nieruchomości zawarta w operacie szacunkowym, budzi uzasadnione wątpliwości, co do poprawności, jak i rzetelności sporządzonego operatu. W konsekwencji stwierdzić należy, iż podjęte na jego podstawie rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy wobec uchybienia wskazanym powyżej przepisom Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji. W tym miejscu nadmienić należy, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Jako, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] maja 2005r. [...] Wójta Gminy R. zasadnym było uchylenie obu decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności zaś oprzeć swoje orzeczenie na opinii biegłego sporządzonej zgodnie z regułami zawartymi w wyżej omawianym rozporządzeniu. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. -