II SA/Bk 37/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty Ł. z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie przyznania K. S. (powoływanemu w dalszej części też jako "Skarżący") prawa do zasiłku w wysokości 52 % kwoty przeciętnego wynagrodzenia, zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w Ł. z dnia [...] sierpnia 1994 r. Nr [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Decyzją Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w Ł. z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...] K. S. uzyskał z dniem [...] maja 1994 r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 52 % kwoty przeciętnego wynagrodzenia. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. K. S. zwrócił się o wznowienie ww. postępowania. Decyzją z [...] lutego 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. odmówił K. S. wznowienia postępowania na podstawie art. 114 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu organ rentowy wskazał, iż zgodnie z art. 114 ust 1 wyżej powołanej ustawy prawo do świadczeń lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie świadczeń zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość. Organ rentowy podkreślił jednocześnie, iż we wniosku z [...].01.2014 r. Skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów, na podstawie których wysokość emerytury może ulec zmianie. Odwołanie od tej decyzji wniósł Skarżący domagając się ponownie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania mu decyzją z dnia [...] sierpnia 1994r. zasiłku przedemerytalnego. Sąd Okręgowy w Ł. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] oddalił powyższe odwołanie Skarżącego, gdyż uznał się niewłaściwym i przekazał je jako wniosek o wznowienie postępowania do Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. Odpis prawomocnego wyroku wpłynął do urzędu pracy w dniu [...] czerwca 2015 r. Skarżący złożył też apelację od wyroku Sądu Okręgowego w Ł., która została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w B. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt [...]. Po przekazaniu wyroku Sądu Okręgowego w Ł. do PUP w Ł. pełnomocnik Skarżącego w dniu [...] czerwca 2015 r. złożył w ponowny wniosek o wznowienie postępowania, w celu weryfikacji zasadności przyznania decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 52 % kwoty przeciętnego wynagrodzenia. Starosta Ł. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu ww. wniosku odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w Ł. z dnia [...] sierpnia 1994 r. Nr [...]. Swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że we wniosku o wznowienie postępowania nie wskazano żadnej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., zezwalających organowi na wznowienie postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik K. S. wnosząc o jego uchylenie i wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne w sprawie i nowe dowody polegające na tym, że Sąd Okręgowy w Ł. uznał, iż organem właściwym do wznowienia postępowania jest Powiatowy Urząd Pracy w Ł., który wydał decyzję o przyznaniu prawa do zasiłku. Jako nowy dowód wskazano również to, że Skarżący nie ubiegał się o przyznanie prawa do zasiłku, ponieważ w dacie wydania decyzji posiadał już prawo do emerytury w związku z rozwiązaniem z nim stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Według Skarżącego uchylenie decyzji przyznającej mu prawo do zasiłku w wysokości 52 % kwoty przeciętnego wynagrodzenia umożliwi obecnie uzyskanie prawa do wcześniejszej emerytury, co jest korzystniejsze niż przyznany zasiłek dla bezrobotnych i następnie zasiłek przedemerytalny. W ocenie pełnomocnika Skarżącego nowym dowodem w sprawie jest również zastosowanie błędnej podstawy prawnej, co w sposób istotny zmienia stan faktyczny, będący podstawą do wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego w celu zweryfikowania poprawności zastosowania ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i bezrobociu zamiast rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 stycznia 1990 r. w sprawie wcześniejszych emerytur dla pracowników zwalnianych z pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy konieczne jest wznowienie postępowania. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. znak: [...] uchylił postanowienie Starosty Ł. z [...] lipca 2015 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta Ł.w ponownie prowadzonym postępowaniu wezwał stronę do złożenia wyjaśnień na okoliczność wskazania terminu, kiedy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W dniu [...] września 2015r. do organu I instancji wpłynęło pismo od pełnomocnika Skarżącego, w którym wskazano, iż istotne okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowanie wyszły na jaw w dniu wydania wyroku przez Sąd Okręgowy w Ł., tj. w dniu [...] kwietnia 2014r. Po dokonaniu ponownej analizy przedłożonego wniosku o wznowienie postępowania oraz terminu ujawnienia istotnych okoliczności nieznanych w dniu orzekania organ podtrzymał swoje pierwotne stanowisko i postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy z dnia [...] sierpnia 1994 r. Nr [...]. Zdaniem organu I instancji wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu wynikającego z art. 148 k.p.a. Powołując się na wyjaśnienia Skarżącego z dnia [...] września 2015r., iż o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się on z wyroku Sądu z dnia [...] kwietnia 2014 r., organ uznał, że wniosek o wznowienie postępowania złożony do organu w dniu [...] czerwca 2015r. jest spóźniony, albowiem wpłynął po upływie ponad 12 miesięcy, co znacząco przekracza ustawowy termin jednego miesiąca. Dodatkowo organ wskazał, że powoływane we wniosku okoliczności nie pozostają w związku pomiędzy wskazywaną podstawą wznowienia, a treścią przedmiotowej decyzji, co jest jednym z warunków koniecznych do wznowienia postępowania. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1994r. dotyczy bowiem prawa do zasiłku, a podnoszone okoliczności odnoszą się do prawa do emerytury. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik Skarżącego wniósł o jego uchylenie i wznowienie postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku. Podniósł, iż terminem złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest dzień 30 stycznia 2014 r., w którym to dniu Skarżący wniósł do Sądu Okręgowego w Ł. - Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych odwołanie od decyzji ZUS Wydział Świadczeń Emerytalno-Rentowych, odmawiającej wznowienia postępowania w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji w sprawie przyznania decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. znak: [...] prawa do zasiłku przedemerytalnego. W ocenie pełnomocnika Skarżącego przyjęcie wskazanej daty jest uzasadnione tym, iż Sąd Okręgowy w Ł. w wyroku z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] nie wskazał, że zainteresowany powinien wniosek o wznowienie postępowania ponownie złożyć w PUP w Ł., lecz wniosek ten sam przekazał do Urzędu w celu jego rozpoznania. W sytuacji, gdy organ uznaje się za niewłaściwy, to zgodnie z przepisami za datę wniesienia wniosku uznaje się datę złożenia wniosku do pierwotnego organu. Ponadto podnosi, że ujawnienie nowych dowodów w postaci zastosowania wobec Skarżącego błędnej podstawy prawnej, która w sposób istotny zmienia stan faktyczny - jest podstawą do wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda P. nie podzielił argumentów zażalenia i postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty Ł., uznając, że orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie przyznania Skarżącemu prawa do zasiłku w wysokości 52 % kwoty przeciętnego wynagrodzenia jest zgodne z przepisami k.p.a. W dalszej kolejności powołując się na przepis art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 i art. 147 k.p.a. organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania na wniosek strony może nastąpić jedynie w przypadku, gdy żądanie zostanie wniesione przez stronę postępowania, w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., żądanie dotyczy sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, zakończonej ostateczną decyzją; oraz wskazuje na wystąpienie którejkolwiek z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Skoro w niniejszej sprawie Skarżący jako podstawę wznowienia powołał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to zdaniem organu, termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia, w którym strona postępowania dowiedziała się o tych okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach. Przyjmując zatem, że dniem złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest dzień [...] stycznia 2014 r, w którym to dniu K. S. złożył odwołanie od decyzji ZUS do Sądu Okręgowego w Ł., a które to następnie zostało w dniu [...] czerwca 2015 r. przekazane do PUP, to w ocenie organu II instancji wniosek ten został złożony po upływie przewidzianego terminu. Z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] wynika bowiem, że na te same okoliczności i dowody Skarżący powoływał się w 1997, 1998 i 2012 r. ubiegając się o przyznanie prawa do wcześniej emerytury, a zatem wiedział o nich znacznie wcześniej niż przed dniem 30 grudnia 2013 r. W skardze na powyższe postanowienie wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik Skarżącego zarzucił mu naruszenie art. 65 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 148 §1 k.p.a. i z zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż złożony wniosek o wznowienie i terminy z nim związane liczone są od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania do ZUS, tj. od [...] grudnia 2013 r. oraz wniesienie odwołania do ZUS w dniu [...] stycznia 2014 r. Na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu organów administracji i wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania prawa do zasiłku w wysokości 52% kwoty przeciętnego wynagrodzenia orzeczonego decyzją Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy Nr [...] z dnia [...].08.1994 r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w Ł. z dnia [...] sierpnia 1994 r. Nr [...] przyznającą K. S. prawa do zasiłku w wysokości 52 % kwoty przeciętnego wynagrodzenia. Merytoryczne rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 k.p.a. Stosownie do treści art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Również odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu, tzw. wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając przesłankę podmiotową, organ winien wyjaśnić, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. Oceniając natomiast wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych enumeratywnie w cytowanych wyżej przepisach oraz czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w Ł. z dnia [...] sierpnia 1994 r. Nr [...] przyznającą Skarżącemu prawo do zasiłku w wysokości 52 % kwoty przeciętnego wynagrodzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika Skarżącego nowym, ujawnionym dowodem w sprawie jest zastosowanie wobec Skarżącego błędnej podstawy prawnej, która w sposób istotny zmienia stan faktyczny sprawy i stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. Skarżący nie podaje wprawdzie dokładnego terminu, kiedy dowiedział się, że zastosowano wobec mego niewłaściwą podstawę prawną z powodu nie uwzględnienia wszystkich dowodów istotnych do uzyskania prawa do wcześniejszej emerytury i dlatego orzeczono o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 52 % kwoty przeciętnego wynagrodzenia. Uważa, że należy przyjąć, iż dniem tym był dzień [...] grudnia 2013r, w którym wniósł o wznowienie postępowania albo też dzień [...] stycznia 2014r., kiedy to Skarżący złożył odwołanie od decyzji ZUS do Sądu Okręgowego w Ł., które na mocy wyroku tegoż Sądu z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostało przekazane do rozpatrzenia przez Powiatowy Urząd Pracy w Ł. jako wniosek o wznowienie postępowania. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd podziela stanowisko organów, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy wnieść w terminie miesiąca, od dnia, w którym na jaw wyszły nowe okoliczności lub nowe dowody. W przedmiotowej sprawie istotne jest, czego zdaje się nie zauważać pełnomocnik Skarżącego, że w ww. wyroku Sąd Okręgowy w Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] oceniając odwołanie Skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. (będące jednocześnie, jak podnosi autor skargi wnioskiem o wznowienie obecnie kontrolowanego - postępowania) stwierdził, że Skarżący nie przedłożył w sprawie żadnych, nowych dowodów, ani nie powołał żadnych okoliczności, które mogłyby zostać poddane analizie w kontekście przesłanek wznowienia postępowania. Wskazane zaś i przedłożone przez Odwołującego dokumenty były już znane organowi rentowemu w dacie wydawania decyzji z [...] maja 1997r, a także decyzji z dnia [...] maja 1997r., [...] lipca 1998r. oraz z 2012 r. Apelacja Skarżącego od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] listopada 2014r. sygn. akt [...]. Już z samej analizy zapadłego wyroku wynika, że na takie same dowody i okoliczność dowiedzenia się o zastosowaniu niewłaściwej podstawy prawnej Skarżący powoływał się w 1997, 1998 i 2012 r. ubiegając się o przyznanie prawa do wcześniej emerytury. O tej samej okoliczności, która zdaniem Skarżącego istnieje nadal, tj. zastosowania przez Rejonowy Urząd Pracy w dniu [...] sierpnia 1994r. błędnej podstawy prawnej strona skarżąca wiedziała zatem znacznie wcześniej niż miesiąc przed dniem złożenia wniosku o wznowienie postępowania do sądu lub wniesienia odwołania do ZUS. Stąd złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu [...] stycznia 2014 r., a nawet przyjmując najbardziej korzystną dla Skarżącego wersję, tj. w dniu [...] grudnia 2013 r. uznać należy za spóźnione, dokonane z naruszeniem ustawowego terminu miesiąca, od dnia, w którym na jaw wyszły nowe okoliczności lub nowe dowody. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony przez Skarżącego z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W powyższym świetle przyjąć należało, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę należało - na postawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalić.