II SA/Bk 370/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] ([...]); 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego M. J. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego.- Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M. J., W. C., J. Ł., S. K., M. G., M. K., W. P. oraz G. K., R. P., L. K., A. K. S. – reprezentowanych przez pełnomocnika A. K. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Budownictwa Mieszkaniowego "Ś." A. B., L.J. P. S.J. z siedzibą w B., przy ul. W. [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (nieuciążliwymi) w poziomie parteru od strony ul. H. z garażami w podpiwniczeniu wraz z wewnętrzną instalacją gazową w granicach terenu oznaczonego literami A-J na działkach nr ewid. [...]/[...] i [.]/[...] (I etap) położonych w B., przy ul. H., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia 13 maja 2008 r. Przedsiębiorstwo Budownictwa Mieszkaniowego "Ś." A. B., L.J. P. S.J. z siedzibą w B. wystąpiło do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (nieuciążliwymi) w poziomie parteru od strony ul. H. z garażami w podpiwniczeniu wraz z wewnętrzną instalacją gazową w granicach terenu oznaczonego literami A-J na działkach nr ewid. [...]/[...] i [...]/[...] (I etap) położonych w B., przy ul. H. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. znak [...] udzielił wnioskowanego pozwolenia. Od powyższego rozstrzygnięcie odwołali się współwłaściciele nieruchomości sąsiednich: M. J., S. K., M. G., M. K., W. P., R. P., W. C., I. Ł., B. W. oraz G. K., L. K., A. K. S. reprezentowane przez A. K. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując szczegółowo kwestie, jakie organ winien wyjaśnić przed wydaniem decyzji. Prezydent Miasta B., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Budownictwa Mieszkaniowego "Ś." A. B., L.J. P. S.J. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę wnioskowanego budynku. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak również został wykonany przez osoby posiadające wymagane pozwolenia. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołali się ponownie współwłaściciele sąsiednich nieruchomości (nr [...]/[...]), podnosząc, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomości w zakresie wprowadzenia nowego stanu zagospodarowania otoczenia, zmieni wewnętrzny układ komunikacyjny stwarzający uciążliwość związaną z intensywniejszym ruchem pojazdów, powodującym zwiększenie emisji spalin. Odwołanie od powyższej decyzji wywiedli również M. J., W. C. i J. Ł. kwestionując rozwiązania architektoniczne kolejnych etapów inwestycji w zakresie przyjętych parametrów dot. szerokości projektowanych budynków. W ocenie odwołujących przedstawiony projekt zagospodarowania terenu jest projektem zagospodarowania działek inwestora, a nie terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, co powoduje degradację ich działek czyniąc je bezużytecznymi pod względem budowlanym. W piśmie stanowiącym uzupełnienie powyższego odwołania M. J. podniósł dodatkowo, że inwestor nie opracował projektu zagospodarowania terenu, lecz tylko koncepcję, która nie była przedmiotem sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Dodatkowo podkreślił, iż organ zatwierdził tzw. projekt zagospodarowania terenu obejmującego wyłącznie I etap realizacji inwestycji. Wojewoda P., nie podzielił podniesionych w odwołaniu zarzutów, i decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy ustalił, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przedłożył kompletne dokumenty do wydania mu takiego pozwolenia, a tym samym spełnił wymogi art. 33 ust.2 Prawa budowlanego. W analizowanej sprawie zachowane zostały również przepisy techniczno – budowlane w zakresie zarówno wysokości projektowanego budynku, jak i odległość od granicy z działkami sąsiednimi. W ocenie organu II instancji zebrany materiał dowodowy potwierdza również, że w sprawie spełnione zostały też warunki określone w art. 20 ust.1 pkt 1b Prawa budowlanego, a inwestycja została zaprojektowana w sposób nienaruszający interesów skarżących, co jest zgodne z art. 5 ust.1 pkt 9 prawa budowlanego. Odpowiadając na zarzuty odwołania dotyczącego negatywnego wpływu inwestycji na komfort życia właścicieli nieruchomości sąsiednich organ podkreślił, iż wnioskowana inwestycja nie jest ujęta w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisku, ani też w katalogu przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagalny, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ wyjaśnił, iż inwestor ma prawo skorzystać w części z decyzji o warunkach zabudowy, albowiem tego rodzaju decyzja nie nakazuje realizacji inwestycji w całości, lecz dopuszcza jej etapowanie. Dlatego też organ wydający pozwolenie na budowę nie miał podstaw prawnych, aby żądać włączenia pozostałych działek objętych decyzją o warunkach zabudowy do planowanego zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Organ nie zgodził się też z zarzutem odwołania, jakoby inwestor nie opracował projektu zagospodarowania terenu, a tylko koncepcję. W ocenie Wojewody dokumentacja przedłożona do zatwierdzenia jest kompletna i zawiera projekt zagospodarowania działek nr [...]/[...] i [...]/[...] (rys. 1, str. 74). Do wniosku inwestor dołączył również koncepcję zagospodarowania całego kwartału objętego decyzją o warunkach zabudowy, która stanowi dodatkowy materiał poglądowy obrazujący ewentualne przyszłe zamierzenia inwestycyjne wnioskodawcy, nie mający wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Na powyższą decyzję Wojewody P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył M. J. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 34 ust.3 pkt 1 prawa budowlanego, wyjaśniając, że w przypadku, gdy pozwolenia na budowę dotyczy wybranych obiektów inwestor zobowiązany jest przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmującej określone granice terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów. Dodatkowo decyzja o warunkach zabudowy zobowiązuje inwestora, w przypadku dzielenia terenu inwestycyjnego na etapy, do sporządzenia odrębnego bilansu terenu w granicach przeznaczonych pod zabudowę kubaturową, wskaźników miejsc parkingowych, zieleni, placów zabaw itp. W przedmiotowej sprawie przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu nie ma umocowania prawnego, albowiem obejmuje tylko część działek nr [...]/[...] i [...]/[...], a zgodnie z art. 33 ust.1 prawa budowlanego projekt zagospodarowania terenu powinien obejmować wszystkie działki objęte decyzją o warunkach zabudowy. Brak takiego projektu stanowi natomiast obligatoryjny obowiązek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust.3 pr. budowlanego). Końcowo skarżący podkreślił, że realizacja zaskarżonego rozstrzygnięcia będzie skutkować tym, że nie będzie można wykorzystać terenu znajdującego się między działką [...]/[...], a ogrodzeniem więziennym, zgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powoływanej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli sąd bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie zakresem kontroli Sądu objęta jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Przedsiębiorstwu Budownictwa Mieszkaniowego "Ś." A. B., L.J. P. S.J. z siedzibą w B., przy ul. W. [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (nieuciążliwymi) w poziomie parteru od strony ul. H. z garażami w podpiwniczeniu wraz z wewnętrzną instalacją gazową w granicach terenu oznaczonego literami A-J na działkach nr ewid. [...]/[...] i [...]/[...] (I etap) położonych w B., przy ul. H. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W myśl art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl zaś art. 33 ust. 1 cyt. ustawy pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie za przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów (etapowanie inwestycji), inwestor zobowiązany jest przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W świetle powołanego przepisu inwestor dysponujący decyzją o warunkach zabudowy może wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę tylko dla części zamierzenia inwestycyjnego. Nie ma, bowiem obowiązku realizowania jednorazowo całości inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy, ale można ją podzielić na części i realizować etapami, jednakże, co należy podkreślić, pod ściśle określonymi warunkami. Mianowicie inwestor musi złożyć wyraźny wniosek, który ma dotyczyć wybranych obiektów lub zespołów obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem wraz z projektem zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego (stanowiącym część składową projektu budowlnego). Należy podkreślić, iż wydanie pozwolenia na budowę na poszczególne obiekty możliwe jest jedynie wówczas, gdy mogą być one użytkowane zgodnie z ich docelową funkcją i sposobem. Pogląd, iż inwestor wnioskujący o wydanie pozwolenia na budowę części zamierzenia budowlanego, przy wniosku o pozwolenie na budowę pierwszej jego części ma obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego jest akceptowany w doktrynie. Rozwiązanie to podyktowane jest, bowiem koniecznością właściwego zsynchronizowania z istniejącą zabudową zarówno całego projektowanego zamierzenia, jak i jego poszczególnych obiektów oraz zapobiega chaosowi przestrzennemu (vide: J. Siegień, Prawi budowlane, Komentarz, Warszawa 2003, s. 235). Komentowana regulacja jest związana z obowiązkiem sprawdzenia przez organ projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego jeszcze przed udzieleniem pozwolenia na budowę w części dotyczącej pierwszego etapu prac (tak. L. Bar, E. Radziszewski Kodeks budowlany, komentarz Wyd. Prawnicze, Warszawa 1999r., s. 95). Jest to następstwem faktu, że udzielenie pozwolenia na budowę dla I etapu inwestycji musi obejmować racjonalność funkcjonowania całego, docelowego zamierzenia budowlanego. Podobne stanowisko zostało wyrażone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2004r. (sygn. akt OSK 801/04, niepublik.), w którym stwierdzono, iż organ nie może wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do poszczególnych (objętych zamiarem realizacji) obiektów budowlanych, jeżeli nie zostanie przedłożony projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w powiązaniu z terenami sąsiednimi, infrastrukturą oraz zewnętrznym układem komunikacyjnym. Obowiązek ten spoczywa na inwestorze w momencie zgłoszenia pierwszego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę części zamierzenia budowlanego. Zgodnie zaś z treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem pozwolenia na budowę, organ zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt zagospodarowania działki lub terenu, stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, powinien być sporządzony na aktualnej mapie, obejmującej: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Szczegółowe kwestie dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu zawarte są natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120 poz. 1133 ze zm.). Zgodnie z § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu winien zawierać część opisową oraz część rysunkową, przy czym szczegółowe wymagania odnośnie części opisowej zawiera ust.2 tego paragrafu. W przedmiotowej sprawie inwestor do wniosku do udzielenie pozwolenia na budowę dołączył projekt zagospodarowania terenu w formie opisowej i graficznej oraz koncepcję zagospodarowania terenu w formie graficznej. W ocenie Sądu przedłożone dokumenty, poza częścią opisową do projektu zagospodarowania działki, nie spełniają opisanych wyżej przesłanek. Po pierwsze, projekt zagospodarowania terenu z dnia 4 lutego 2008 r. dotyczy wyłącznie I etapu inwestycji, a nie, jak wymaga tego przepis art. 33 ust.1 Prawa budowlanego, całego zamierzenia budowlanego. Warunek ten spełnia, co prawda koncepcja zagospodarowania terenu, tym nie mniej brak jest na tym dokumencie jakiekolwiek adnotacji, że została ona sprawdzona przez organ, jak wymaga tego art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Po drugie, jak wynika z zaskarżonego pozwolenia na budowę I etap inwestycji ma być realizowany m.in. na działce nr [...]/[...], tymczasem załączona do wniosku koncepcja zagospodarowania terenu nie uwzględnia tej działki w żadnym z planowanych etapów inwestycji. Powyższe uchybienia, w ocenie Sądu, pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie, naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładające na organy obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia wszystkich okoliczności i należytego uzasadnienia podjętej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na względzie zauważone uchybienia i uwzględnią je przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 cytowanej ustawy.