II SA/Bk 371/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu K. O. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych, osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] 03.2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] 01.2007 r. nr [...] nakazującą Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "W." w B. rozbiórkę samowolnie wykonanej ulicy wewnątrzosiedlowej – L09 – łączącej ulicę K. i ulicę P. w B. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w dniu [...] 04.2006 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanej ulicy L09 na osiedlu Nowe Miasto w B., w zakresie działek, na które Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "W." nie posiada prawa dysponowania gruntem: nr geod. [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] 07.2006 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał wstrzymać roboty budowlane na terenie działek: [...] oraz zażądał od Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "W." przedłożenia w terminie do dnia [...] 09.2006 r. - zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne; zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, iż Spółdzielnia "W." nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. decyzją z dnia [...] 01.2007 r. nakazał jej dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanej ulicy L09 łączącej ulicę K. z ulicą P. w B. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], uporządkować teren i powiadomić o wykonaniu obowiązku. Z decyzją tą nie zgodziła się Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "W.". Składając odwołanie wskazała, że nigdy nie występowała o dokonanie legalizacji rejonu skrzyżowania z ulicą Z. oraz wjazdów z ulic K. i P. Stwierdziła, że działki te są własnością Gminy B. i Spółdzielnia nie posiada prawa do dysponowania nimi. Urząd Miejski w B. decyzją z dnia [...]12.2006 r. na wniosek Miasta B. ustalił lokalizację inwestycji pożytku publicznego polegającej na przebudowie nawierzchni skrzyżowania ulicy Z. z ulicą L09 na działkach będących przedmiotem zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę. Zaskarżona decyzja dotyczy również wjazdów w pasie ulic K. i P. zlokalizowanych na częściach działek [...], wjazdy te były niedawno remontowane przez Urząd Miejski. Ponadto wjazd od ulicy K. został wykonany na etapie realizacji nawierzchni asfaltowej tej ulicy przez Urząd Miejski, co miało miejsce w późniejszym okresie niż budowa ulicy L09. Wobec powyższych okoliczności należy przyjąć, że części ulicy L09, w stosunku, do których nakazano rozbiórkę zostały wykonane przez Urząd Miejski. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] 03.2007 r. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania stwierdził, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie nie ustalił, kto i kiedy wybudował na przedmiotowych działkach zaskarżoną inwestycję. Bez jednoznacznego określenia inwestora oraz terminu samowolnego wykonania tej inwestycji nie ma możliwości nałożenia jakiegokolwiek obowiązku. Na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniosła W. J. zarzucając organowi nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i danie wiary okolicznościom podnoszonym przez Spółdzielnię "W.". Skarżąca wskazała, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego przeprowadzając postępowanie wyjaśniające jednoznacznie stwierdził, że przedmiotową ulicę wybudowała w 1996 r. samowolnie bez wymaganego pozwolenia Spółdzielnia "W.", zostało również jednoznacznie stwierdzone, że inwestorem nie był Urząd Miejski. Spółdzielnia występowała do Urzędu Miejskiego o przejęcie ulicy i włączenie do dróg gminnych, na co organ ten nie wyraził zgody. Ponadto Spółdzielnia dokonała opłat legalizacyjnych za wybudowaną drogę. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. W świetle przytoczonych przepisów rozpoznanie skargi wymagało przede wszystkim dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), stanowiącym podstawę prawną jej wydania. Należy wskazać, iż w myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ stwierdził, że w sprawie nie ustalono, kto i kiedy wybudował na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] ulicę wewnątrzosiedlową – L09 – łączącą ulicę K. i ulicę P. w B. Zdaniem organu bez wyjaśnienia tych kwestii nie ma możliwości nałożenia jakiegokolwiek obowiązku. W ocenie Sądu, pomimo pewnych niedostatków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w analizowanej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] 06.2006 r. o wszczęciu z urzędu postępowania z urzędu przedmiotowa sprawa dotyczy samowolnie wykonanej ulicy wewnątrzosiedlowej – L09 na osiedlu Nowe Miasto w B., w zakresie działek, na które Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "W." nie posiada prawa dysponowania gruntem - jest to działka nr geod. [...] oraz części działek [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. przyjął, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11.07.2003 r. Organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wydał postanowienie, w którym w odniesieniu do samowolnie wykonanej ulicy wewnątrzosiedlowej – L09 na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "W.", jako inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Następnie, w związku z nie wywiązaniem się z tych obowiązków w wydanej decyzji nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanej ulicy zlokalizowanej na działkach określonych w postanowieniu. Przede wszystkim należy zauważyć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w innym zakresie wszczął postępowanie, a w innym zakresie to postępowanie przeprowadził. O ile postępowanie wszczęto w stosunku do działki nr geod. [...] oraz części działek [...] to na dalszych etapach postępowania pominięto działkę nr [...], a wydane postanowienie i decyzja odnoszą się do całości działek [...]. Zatem orzeczony nakaz rozbiórki nie pokrywa się z przedmiotem wszczętego postępowania i jest na tyle nieprecyzyjny, że może również odnosić się do tych części działek, które zostały objęte odrębnym postępowaniem dotyczącym pozostałej części ulicy wewnątrzosiedlowej. Organ nie wyjaśnił tej kwestii i należy odnieść się do niej w dalszym postępowaniu. Wskazane działki, w stosunku, do których wszczęto postępowanie znajdują się na obszarze skrzyżowania ulicy wewnątrzosiedlowej – L09 z ulicą Z., ale również na obszarach wjazdów na ulicę wewnątrzosiedlową z ulic K. i P.. Pozostała część ulicy wewnątrzosiedlowej – L09 jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że odnośnie odcinków tej ulicy będących przedmiotem niniejszej sprawy powinny być poczynione samodzielne ustalenia dotyczące przesłanek rozstrzygnięcia. Przemawia za tym głównie wskazany powyżej fakt, iż odcinki te łączą się z innymi ulicami i każdy z tych przypadków wymaga odrębnej analizy. Organ pierwszej instancji w wydanej decyzji nie przedstawił przesłanek, które leżały u podstaw przyjęcia, iż inwestorem samowolnej budowy przedmiotowej ulicy jest Spółdzielnia "W.", nie wskazał też, kiedy samowola ta została zrealizowana. Przy ustaleniu tych okoliczności należy niewątpliwie wziąć pod uwagę m. in. przedstawione przez skarżącą pismo Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "W." z dnia [...] 02.2003 r., w którym oświadczyła, iż wykonywane przez nią roboty budowlane związane z budową i usuwaniem usterek na ulicy wewnątrzosiedlowej – L09 – łączącej ulicę K. i ulicę P. na osiedlu Nowe Miasto w B. zostały zakończone w 1996 r. W aktach znajduje się też pismo Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...]12.2004 r., w którym wskazano, że odcinek ulicy Z. od W. i ulica osiedlowa do niej prostopadła zostały wybudowane przez Spółdzielnię "W." wraz z budową osiedla mieszkaniowego, Urząd Miejski w B. jedynie refinansował koszty wykonania infrastruktury technicznej wewnątrzosiedlowej zgodnie z obowiązującą wówczas uchwałą nr 268 Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad finansowania budownictwa mieszkaniowego (k. 74 akt organu II instancji). Nowe wyjaśnienia w tym zakresie Spółdzielnia "W." przedstawiła w złożonym odwołaniu. W ocenie Sądu dla pełnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy konieczna jest również analiza dokumentacji budowy ulicy Z., ale też ulic P. i K.. Dopiero zbadanie tych wszystkich dokumentów pozwoli na ustalenie, w jakim zakresie ulice te w miejscach, w których łączą się z ulicą wewnątrzosiedlową zostały wybudowane na podstawie udzielonych pozwoleń na budowę i w związku z tym, kto i w jakim zakresie jest odpowiedzialny za samowolne zrealizowanie na działkach stanowiących przedmiot niniejszego postępowania ulicy wewnątrzosiedlowej – L09. Przedstawione okoliczności wskazują zatem na konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, jaki jest przedmiot prowadzonego postępowania, jaki podmiot jest odpowiedzialny za dokonaną samowolę budowlaną, na który można nałożyć obowiązki określone w przepisach prawa budowlanego, a także, w jakiej dacie doszło do realizacji tej samowoli. Ostatnia kwestia ma o tyle istotne znaczenie, iż decyduje o tym, jaki stan prawny powinien mieć w tym przypadku zastosowanie. W tej sytuacji organ odwoławczy miał pełne podstawy do tego by stosownie do art. 138 § 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tak znaczącym zakresie w postępowaniu odwoławczym naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należało wziąć pod rozwagę, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.