II SA/Bk 371/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. T. O. Pt. w B. i S. "P. na R. W. I." Oddział P. w B. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w sprawie zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do czapli siwej (Ardea cinerea) p o s t a n a w i a odrzucić skargę. , II SA/Bk 371/14 UZASADNIENIE W dniu [...] stycznia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ) wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie zezwolenia na czynności podlegające zakazom w stosunku do czapli siwej (Ardea cinerea). Jako podstawę prawną zarządzenia wskazał art. 56a ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.). W zarządzeniu zezwolono G. R. Spółce z o.o. w E. (samodzielnie lub przy wykorzystaniu innych podmiotów spełniających określone warunki w tym zarządzeniu wskazane) na wykonywanie w stosunku do czapli siwej w okresie pięciu lat czynności polegających na umyślnym płoszeniu lub niepokojeniu oraz umyślnym zabijaniu. Określono (w załączniku do zarządzenia) warunki realizacji tych czynności, przebieg granic obszarów ich wykonywania oraz zobowiązano podmiot je wykonujący do złożenia RDOŚ pisemnej informacji o ich wykonaniu. Wspólną skargę na powyższe zarządzenie złożyły do sądu administracyjnego P. T. O. P. w B., S. "P. [...] W. I." w B. oraz T. P. "D." w J. G. – kwestionując wydane zezwolenie odnośnie jego obowiązywania na terenie stawów hodowlanych K. Z., C., P., P. – J., O. Wskazano, że w przypadku każdego z powyższych podmiotów statutowy cel jego działania uzasadnia wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie, bowiem: - zgodnie z § 6 pkt 1 Statutu P. T. O. P. zapisano, iż celem jego działalności jest "ochrona ptaków, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony ich siedlisk", a powyższe cele realizuje ono m.in. poprzez podejmowanie i uczestniczenie w działaniach prawnych chroniących ptaki, miejsca ich występowania i wszelkie niezbędne im do życia elementy środowiska przyrodniczego (§ 7 pkt 1); - zgodnie z § 9 pkt 2 I Statutu S. "P. [...] W. I." w B. celem jego działalności jest "zachowanie, ochrona i odtwarzanie środowiska oraz dziedzictwa kulturowego, jeżeli nie spowoduje to degradacji środowiska naturalnego", które to cele realizuje przez składanie wniosków i udział w różnego rodzaju postępowaniach, w tym administracyjnych celem usunięcia istniejącego zagrożenia środowiska lub przywrócenia jego stanu wyjściowego (§ 10 pkt 6 i 7); - zgodnie z § 9 pkt 1 i 9 Statutu T. P. "D." celami jego działania jest "ochrona różnorodności biologicznej i zachowanie dziedzictwa przyrodniczego Polski, ochrona zwierząt i ich praw, wspieranie i koordynowanie inicjatyw obywatelskich zmierzających do realizacji konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju", które to cele realizowane są przez udział w postępowaniach administracyjnych na prawach strony w zakresie wydawania decyzji w sprawach przedsięwzięć i planów mogących mieć negatywny wpływ na środowisko naturalne, a w szczególności ptaki i ich siedliska, występowania z wnioskami i opiniami do właściwych władz i urzędów oraz sądów w sprawach dotyczących celów statutowych". Zdaniem skarżących, wydane zarządzenie (nazwane w skardze aktem prawa miejscowego) nie posiada podstaw prawnych, a jego obowiązywanie będzie szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie populacji czapli siwej na obszarze N. P. Dlatego w piśmie z dnia 3 marca 2013 r. skarżący wezwali RDOŚ do jego uchylenia, uzyskali jednak w dniu 19 marca 2014 r. odpowiedź odmowną. W pozostałej części skargi sformułowano liczne i obszernie uzasadnione zarzuty wobec zarządzenia, w tym: zakwestionowano, jakoby istniały logiczne i merytoryczne przesłanki uzasadniające konieczność ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do lasów, rybostanu lub wody powodowanych przez czaplę siwą (zdaniem skarżących ta okoliczność nie została wykazana w sposób przekonujący przez RDOŚ); zarzucono brak analizy liczebności populacji czapli siwej na stawach hodowlanych, wskazanie terminu dopuszczalnego odstrzału obejmującego okres przygotowywania się przez ptaki do lęgów, umożliwienie dokonywania selekcji osobników podlegających odstrzałowi na podstawie subiektywnego podejścia, umożliwienie niekontrolowanego uwalniania do środowiska szkodliwego ołowiu; zarzucono dopuszczenie akustycznych metod płoszenia uniemożliwiających wybiórcze zastosowanie do określonego gatunku, brak zasięgnięcia opinii ekspertów co do okresu prowadzenia odstrzału, brak sprecyzowania czasu dokonywania odstrzału (doba czy określony czas przed i po zachodzie słońca). Reasumując wskazano, że kwestionowane zarządzenie nie spełnia przesłanek z art. 56a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślono, że skarżący nie są całkowicie przeciwni tego typu aktom, natomiast koniecznością jest, ich zdaniem, poprzedzenie ich wprowadzenia do obrotu prawnego kompleksową analizą specjalistyczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak po stronie skarżących legitymacji do złożenia skargi, ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Argumentując za odrzuceniem organ wskazał, że skarżące podmioty nie posiadają legitymacji skargowej, jakiej wymaga art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.), a która opiera się na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia. Zdaniem organu, takiego naruszenia skarżący nie wykazali, bowiem nie wykazali posiadania konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikającego z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone zaskarżonym zarządzeniem. Skarżący nie wykazali także, by przysługiwało im jakiekolwiek prawo rzeczowe do nieruchomości położonych na terenach objętych zarządzeniem. Również nie wskazali przepisu, z którego mogliby wywodzić swój interes prawny. Co prawda podmioty skarżące działają na rzecz dobra ogólnospołecznego, ale – w ocenie organu – mają wyłącznie interes faktyczny w reagowaniu na wszelkie nieprawidłowości. Dla wykazania interesu prawnego, zdaniem organu, nie wystarcza wskazanie na wniesienie skargi z uwagi na realizację celów statutowych. Argumentując za oddaleniem skargi jako bezzasadnej organ wskazał, że status ochrony czapli siwej uległ zmianie na skutek wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 237, poz. 1419) w ten sposób, że na odstrzał, niepokojenie i płoszenie ptaków tego gatunku na terenach hodowlanych, jak i poza nimi, konieczne jest obecnie zezwolenie RDOŚ, które wcześniej odnośnie terenów hodowlanych wymagane nie było. Jak wskazał organ, wydane zarządzenie zmienia tylko to, że o takie zezwolenie nie trzeba będzie występować rokrocznie, ale co pięć lat. Wyjaśnił także, że z posiadanych przez niego informacji wynika brak skutecznych metod zmniejszenia szkód wywołanych żerowaniem tego gatunku innych niż zastosowane w zarządzeniu. Stąd też jest ono uzasadnione i zgodne z prawem. W piśmie z dnia 16 maja 2014 r. skarżące P. T. O. P. w B. odniosło się do stanowiska organu z odpowiedzi na skargę. Wskazało, że koncepcja interesu prawnego zaprezentowana przez organ uniemożliwia skarżącym podjęcie się ochrony wymienionego w zaskarżonym zarządzeniu gatunku, natomiast argumenty merytoryczne nie zostały wystarczająco udokumentowane. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2014 r. tutejszy sąd prawomocnie odrzucił z przyczyn formalnych skargę T. P. "D." w J. G. W dniu 31 października 2014 r. pozostali skarżący przedłożyli sprawozdanie z inwentaryzacji czapli siwej przeprowadzone na terenach objętych działaniem zarządzenia w okresie 10 czerwca – 15 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została zawarta w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Z istoty takiej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31 poz. 206 ze zm. – dalej jako u.o.w.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym przez wojewodę lub organ administracji niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. jest organem niezespolonej administracji publicznej i od jego rozstrzygnięć przysługują środki prawne odwoławcze, w tym skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Niemniej warunkiem skuteczności takiej skargi jest wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego przepisem aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (którego brzmienie jest identyczne jak art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1995r., sygn. akt IV SA 346/93, LEX nr 25015). Zatem skarga wnoszona na akt prawa miejscowego w tym trybie nie ma charakteru skargi powszechnej. Nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonego aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005r. sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, oraz S. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). W przeciwieństwie zatem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.w. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2. W myśl natomiast art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 89). Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Wprawdzie oba te orzeczenia wydane zostały na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), niemniej jednak zachowały aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. W administracyjnym postępowaniu interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest więc od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stąd osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego (zob. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r., II SO/Bk 13/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania zachodzi jeszcze wskazywana na wstępie przesłanka naruszenia tego interesu, wynikająca z przepisu szczególnego, jakim jest art. 63 ust. 1 u.o.w. Oznacza to, że samo wykazanie interesu prawnego w sprawie nie wystarczy. Konieczne jest wskazanie jego naruszenia. Sąd dokonując oceny legitymacji prawnej skarżących do zaskarżenia przedmiotowego aktu nie stwierdził naruszenia jego interesu prawnego, które uzasadniałoby przyznanie legitymacji prawnej do występowania ze skargą na zarządzenie RDOŚ w B. Same zapisy statutowe dotyczące ochrony ptaków i ich siedlisk nie wystarczają, aby można było uznać organizacje społeczne za strony postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący nie wykazali bowiem związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a naruszeniem ich interesu prawnego lub interesu prawnego osób trzecich w imieniu których występują. Słusznie zatem organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie i obszernie uzasadnił brak naruszenia interesu prawnego do zaskarżenia aktu prawa miejscowego. Wobec powyższego, czyli braku wykazania przez Skarżących naruszenia ich interesu prawnego, Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 58 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.