II SA/Bk 372/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. C. i M. C. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz strony skarżącej – W. i M. C. kwotę 15,70 (piętnaście złotych siedemdziesiąt groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2000r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 119, 121 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2000r. nr [...], na podstawie którego została wymierzona W. i M. C. grzywna w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1997r. nr [...] nakazującej doprowadzenie wzniesionego budynku mieszkalnego do zgodności z warunkami technicznymi. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] kwietnia 1997r. nr [...] Prezydent Miasta B. nakazał w terminie do [...] grudnia 1997r. W. i M. C. doprowadzić budynek mieszkalny połączony z dwoma garażami, zlokalizowany w B. przy ul. K. do zgodności z warunkami technicznymi poprzez: obniżenie wysokości budynku mieszkalnego i garaży do wysokości 7 m nad poziom terenu, zamurowanie otworów okiennych luksferami w ścianie budynku mieszkalnego od granicy działki nr [...], zamurowanie trzech otworów okiennych luksferami w ścianie budynku mieszkalnego od granicy działki nr [...], oraz uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, po uprzednim przedłożeniu projektu inwentaryzacyjnego, protokołu badań instalacji i urządzeń znajdujących się w budynku, oraz dziennika budowy. Wskutek wniesionego przez W. i M. C. odwołania, Wojewoda B., decyzją z dnia [...] czerwca 1997r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku wywiedli p. C. Wyrokiem z dnia 7 maja 1998r., sygn. akt SA/Bk 1021/97 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając, że skarżący przy wznoszeniu spornego budynku mieszkalnego samowolnie odstąpili w sposób istotny od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, iż inwestorzy nie wykonali w terminie obowiązków nałożonych na nich decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1997r. nr [...], organ wszczął postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] września 1998r. wystosował do zobowiązanych upomnienie, a w dniu [...] listopada 1998r. wystawił tytuł wykonawczy. Zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego wnieśli p. C. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] nie uwzględnił zgłoszonych zarzutów. Wskutek wniesionego przez zobowiązanych odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 1999r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji uznając, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka z art.33 pkt. 1-7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarga wywiedziona na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 listopada 1999r. (sygn. akt SA/Bk 348/99). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2000r. nr [...] nałożył na W. i M. C. grzywnę w kwocie [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków nałożonych na inwestorów decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1997r. nr [...] nakazującą doprowadzenie wniesionego budynku mieszkalnego do zgodności z warunkami technicznymi. Na w/w postanowienie zażalenie złożyli inwestorzy, kwestionując zasadność nałożonych na nich obowiązków. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2000r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając, że organ egzekucyjny nie uchybił żadnym obowiązkom proceduralnym określonym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nałożenie grzywny poprzedziło upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania nałożonych obowiązków oraz doręczenie tytułu wykonawczego umożliwiającego zgłoszenie zarzutów do postępowania egzekucyjnego, z której to możliwości zobowiązani skorzystali. Organ II instancji wyjaśnił jednocześnie, że nałożona zaskarżonym postanowieniem - grzywna nie nasuwa zastrzeżeń, co do sposobu ustalenia kwoty, która to wynika z art. 121 §2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku wywiedli W. i M. C. Wskazali, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1997r. nr [...] nakładająca na nich obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w B. przy ul. K. do zgodności z warunkami technicznymi, jest niewykonalna i sprzeczna z prawem. Niewykonalność powyższej decyzji tkwi w tym, iż organ zobowiązał skarżących do obniżenia wysokości budynku do 7 m nad poziom terenu, podczas gdy faktyczna wysokość budynku wynosi 6,80 m. Okoliczność ta skutkuje w dalszej kolejności niewykonalnością postanowienia o nałożeniu grzywny. Do skargi p. C. załączyli wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia, oraz wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] czerwca 1997r., nakazującej W. i M. C. dokonania przeróbek w wybudowanym budynku mieszkalnym (sygn. akt IV SA 1960/2000). W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że skarga p. C. została wniesiona z uchybieniem 30-dniowego terminu do jej wniesienia. W pozostałym zakresie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżanym postanowieniu utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2000r. Organ podkreślił, iż zarzuty skargi dotyczą w całości ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1997r. (nr [...] ) i sprowadzają się do kwestionowania zasadności nakazania skarżącym wykonania obniżenia wysokości wybudowanego budynku mieszkalnego i garaży, zamurowania otworów okiennych oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tego rodzaju zarzuty są natomiast bezprzedmiotowe na etapie postępowania egzekucyjnego, stosownie bowiem do art. 110 k.p.a. organ administracji jest związany wydaną decyzją. W zaistniałej sytuacji skoro skarżący nie wykonali czynności, do których byli zobowiązani ostateczną decyzją, organ - zgodnie z art. 119 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – miał obowiązek nałożyć grzywnę w celu przymuszenia do wykonania tychże czynności. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 stycznia 2001r. przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi i zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] czerwca 1997r. uznając, iż wynik tego postępowania jest zagadnieniem wstępnym, od rozstrzygnięcia którego zależy egzekucja obowiązków nałożonych na skarżących wymienioną decyzją. Zawieszone postępowanie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1997r. (nr [...]), wobec ustania przyczyny zawieszenia, zostało podjęte w dniu 20 czerwca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż w niej podnoszone. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną rozstrzygnięcia. Powyższy przepis uprawnia Sąd do oceny sprawy w nieco innym aspekcie, niż ujęły to zarzuty skargi. W sprawie niniejszej zostały przede wszystkim naruszone przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 124 § 2 kpa oraz art. 126 w związku z art. 107 § 3 kpa polegające na tym, że organy obydwu instancji nie uzasadniły sposobu wyliczenia i wysokości nałożonej na skarżących grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...].04.2000r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w tym nie zawiera opisu parametrów, które posłużyły do wyliczenia wysokości grzywny: 12,4m x 9m x 10m + 5m x 6m = 191,6m x 440 zł = 84304 zł. Organ ten nie wskazał również podstawy prawnej służącej do wyliczenia grzywny, albowiem powołane w postanowieniu przepisy – art. 119 i art. 122 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (uprzednio: Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071) regulują tylko ogólne zasady postępowania w odniesieniu do środka egzekucyjnego, jaki jest grzywna. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest przepisem precyzującym elementy postanowienia charakterystyczne dla nałożenia grzywny, co nie oznacza, że takie postanowienie nie podlega ogólnym regułom wydawania postanowień zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 18 ustawy egzekucyjnej (tj. odpowiednie stosowanie przepisów kpa, co tyczy się z pewnością powinności zamieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego). Z kolei organ odwoławczy zawarł wprawdzie uzasadnienie postanowienia z dnia [...].05.2000r., lecz jest ono powierzchowne i nieprecyzyjne. Organ przywołał dodatkowo art. 121 § 2 i 4 ustawy egzekucyjnej twierdząc, że ustalenie kwoty grzywny nie nasuwa zastrzeżeń. Tymczasem w ocenie Sądu, kwota nałożonej grzywny, tj. [...] zł. nie jest adekwatna do przepisu art. 121 § 2, gdzie określa się górny próg na 5 000 złotych. Wniosek z tego, że organ II instancji nie skontrolował sposobu wyliczenia grzywny przez organ pierwszoinstancyjny. Jedynie z wysokości parametrów tj. wielkości metrażu ([...]m.), jaki przyjął organ I instancji do wyliczenia grzywny, Sąd może domniemywać, że został zastosowany art. 121 § 5 ustawy egzekucyjnej. Zatem dokonanie przez Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie jest możliwe. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien dokonać w pierwszej kolejności przypisania tytułu wykonawczego do odpowiedniej normy wynikającej z poszczególnych paragrafów art. 121 ustawy egzekucyjnej. Organ winien zwrócić uwagę na treść tytułu wykonawczego, tj. decyzji z dnia [...].04.1997r. Prezydenta Miasta B.– w aspekcie podstawy prawnej, na której została oparta ta decyzja. Inaczej bowiem należałoby potraktować w postępowaniu egzekucyjnym nie wykonanie obowiązku orzeczonej prawomocną decyzją, tzw. przymusowej rozbiórki, a inaczej nie wykonanie przez dłużnika określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd zwraca organom uwagę na orzecznictwo NSA, m.in. wyrok z dnia 13.09.1999r. w sprawie o sygn. IV SA 1663/98 (Lex nr 48190), gdzie zawarto następującą tezę: "Przez przymusową rozbiórkę budynku lub jego części" rozumieć należy obowiązek orzeczony w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane. Jeżeli natomiast w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jako obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, nakazano rozbiórkę części obiektu budowlanego, to obowiązku tego nie można rozumieć jako "przymusowej rozbiórki", o jakiej mowa w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Warto również zapoznać się z treścią wyroku NSA z dnia 17.12.2002r. w sprawie IV SA 122/01 (publ. ONSA 2004/2/50). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, to Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż są one niezasadne. Przede wszystkim są to zarzuty nie na temat, nie dotyczą meritum zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, natomiast oscylują wokół decyzji, która jest przedmiotem wykonania. Postępowanie niniejsze toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku od 2000r. z uwagi na długi okres jego zawieszenia, podczas którego Skarżący wykorzystali wszelkie możliwe tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji Wojewody B. z dnia [...].06.1997r. (także Prezydenta Miasta B. z dnia [...].04.1997r.). Decyzja merytoryczna nie została jednakże wzruszona, pozostaje prawomocna i nadal wykonalna. Organ administracji, zgodnie z art. 110 kpa związany jest wydaną decyzją. Skoro zobowiązani do wykonania określonych czynności w decyzji, tych czynności nie wykonali, to organ egzekucyjny miał obowiązek nałożyć grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: Dz. U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Postępowanie egzekucyjne organów, słuszne co do zasady, wykazało jednakże uchybienia, które wskazano powyżej, a które mają wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Wniosek Skarżących z dnia [...].12.2007r. (pismo k-[...]) o zawieszenie postępowania nie został przez Sąd uwzględniony, albowiem przesłanki wskazane przez Skarżących nie mają związku z niniejszą sprawą w świetle art. 125 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) i c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.