II SA/Bk 372/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Jasionówka z dnia 31 października 2018 r. nr XXX/208/18 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 3 pkt 4, § 17 ust. 1, § 20 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały W dniu 31 października 2018 r. Rada Gminy Jasionówki podjęła uchwałę nr XXX/208/18 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podstawę prawną podjęcia tejże uchwały stanowił art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm., powoływanej dalej w skrócie: "u.z.z.w.") Powyższą uchwałę w zakresie § 3 pkt 1, § 17 ust. 1 i § 20 ust. 2 zaskarżył Prokurator Rejonowy w B., zarzucając jej: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez brak określenia w treści § 3 pkt 1 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody o minimalnym poziomie jakościowym; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 u.z.z.w., poprzez wskazanie w treści przepisów § 17 ust. 1 i § 20 ust. 2, iż zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy/porozumienia J. i Przedsiębiorstwem, zaś rozliczenia za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe dokonywane są w okresach miesięcznych na podstawie deklaracji Straży Pożarnej lub Gminy, podczas gdy rada gminy nie jest uprawniona do określania terminów rozliczeń, a jedynie do ustalenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, tzn. określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać, nie istnieją także podstawy, aby zasady rozliczeń określała umowa z przedsiębiorstwem. Powołując się na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 pkt 1 dotyczącego obowiązku przedsiębiorstwa dostarczania wody, z uwagi na brak określenia w jego treści minimalnego poziomu jakościowego wody; § 17 ust. 1 i § 20 ust. 2 odnoszących się do zawierania pomiędzy gminą i przedsiębiorstwem umowy/porozumienia w zakresie zapewnienia dostawy wody na cele przeciwpożarowe, a także określenia terminów rozliczeń za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, z uwagi na to że rada gminy jest uprawniona jedynie do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a zatem brak jest podstaw, by warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że o wykroczeniu poza zakres delegacji można mówić wyłącznie wtedy, gdy obowiązki przewidziane regulaminem będą pozostawały w kolizji z prawami lub obowiązkami przewidzianymi już przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszym stanie faktycznym nie mamy do czynienia ani z regulaminem, którego treść jest niepełna - tj. któremu brak wymaganych elementów, jak również nie mamy do czynienia z regulaminem, który nakłada obowiązki, których nakładanie jest zabronione. Odnosząc się w dalszej kolejności do poszczególnych zarzutów skargi, za niezasadny organ uznał zarzut dotyczący § 3 pkt 1 Regulaminu, argumentując, że w zaskarżonej uchwale określono tak ilość (0,5 m3 na dobę - vide § 3 pkt 1 regulaminu), obowiązek ciągłości dostaw (vide §3 pkt 2 regulaminu) jak i wymagane ciśnienie wody (0,05 MPa - vide §3 pkt 3). Co więcej wskazano, iż woda ma się nadawać do spożycia, co stanowi o wskazaniu minimalnej jakości wody i oznacza, że minimalne obowiązki w tym zakresie zostały dopełnione. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 22 ustawy zapisami zawartymi w § 17 ust. 1 oraz §20 ust. 2 Regulaminu organ podkreślił, że za dopuszczalne można uznać przyjęcie, iż rozliczenia za zużycie wody na cele przeciwpożarowe mogą się odbywać tak z powołaniem wprost na ustawę, jak i że mogą się odbywać na podstawie umowy, ustanawiającej szczegółowe zasady w tym zakresie. W sytuacji bowiem, gdy w doktrynie istnieją rozbieżności co do sposobu rozumienia przepisu - który co należy podkreślić jest bardzo ogólny - to ustanowienie w regulaminie regulacji opierającej się na jednym z poglądów na znaczenie przepisu, reprezentowanych w doktrynie - z pominięciem innego poglądu - nie może być uznane za naruszenie prawa, a tym bardziej za naruszenie o charakterze rażącym, mogącym stanowić o nieważności uchwały. Dla stwierdzenia nieważności niezbędne jest bowiem zaistnienie naruszenia, które jest niekwestionowalne. Podczas rozprawy w dniu 15 czerwca 2021r. Prokurator zmodyfikował swoją skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 4 Regulaminu, zamiast § 3 pkt 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Jasionówka z dnia 31 października 2018r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Została ona podjęta na podstawie art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.) Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, sąd dokonał jej merytorycznej kontroli. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, co oznacza, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazać trzeba, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jak wskazano już wyżej, jest aktem prawa miejscowego, co potwierdza art. 19 ust. 4 u.z.z.w. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16, CBOSA). Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak wyroki: NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA). Przechodząc do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że są one zasadne. I tak zasadny jest zarzut dotyczący niezgodności § 3 pkt 4 Regulaminu z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. W przywołanym przepisie Regulaminu Rada uregulowała, że w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest zobowiązane prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody przeznaczonej do spożywania przez ludzi. A zatem, zdaniem sądu, nie określono w nim minimalnych konkretnych parametrów świadczonych usług w zakresie jakości wody. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie podkreśla się, że odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom nie tylko minimalnego ciśnienia wody i minimalnej ilości dostarczanej wody, ale też określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20, CBOSA). Pojęcie "minimalny poziom usług", o którym mowa w tym przepisie, oznacza bowiem konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 945/19). Sąd nie podziela też stanowiska organu, że kwestia określenia minimalnego poziomu usług może być w regulaminie rozwiązana w ten sposób, że odwołuje się do aktualnych stosownych przepisów. W tej mierze funkcjonuje również jednolite stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym określenie w przepisach odrębnych podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi, nie przesądza o parametrach jakościowych w konkretnym przypadku. Brak zawarcia w regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, prowadzi do stwierdzenia, że uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 371/19). Powyższa konstatacja dotyczy też zakazu normowania omawianej materii poprzez odesłanie w regulaminie do regulacji umownej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 651/20). Reasumując sąd doszedł do wniosku, że brak zawarcia w regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Brak w regulaminie jasnych i konkretnych unormowań w tym zakresie przesądza o tym, że uchwała narusza prawo w sposób istotny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 524/19, CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również zarzut dotyczący niezgodności § 17 ust. 1 i § 20 ust. 2 Regulaminu z art. 19 ust. 5 pkt 9 i art. 22 ust. 2 u.z.z.w. W Regulaminie kwestie te uregulowano następująco: Zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy/porozumienia zawartej/tego pomiędzy Gminą J. i Przedsiębiorstwem (§17 ust.1). Rozliczenia za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe dokonywane są w okresach miesięcznych na podstawie deklaracji Straży Pożarnej lub Gminy. Tymczasem z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Kwestionowany zapis Regulaminu (§ 20 ust. 2) przewiduje zatem, wbrew ustawie, częstotliwość rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a Gminą za wodę pobraną na cele pożarowe określając, że rozliczenie ma następować w okresach miesięcznych. Powyższy zapis, zdaniem sądu, wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Ma rację zatem Prokurator, że Rada nie jest uprawniona do określania terminów rozliczeń za przedmiotową usługę (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 230/20, CBOSA). Z kolei z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. wynika, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Tymczasem Regulamin w § 17 ust. 1 nie określa tych praw i obowiązków, a wręcz dopuszcza możliwość, aby przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne zawarło z Gminą Jasionówka umowę/porozumienie, w której/którym zostaną określone zasady dostawy wody na cele przeciwpożarowe. W ocenie sądu, z przepisu art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. wynika wprost, że warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w umowie, czy tez porozumieniu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020r., sygn. akt II OSK 1943/18, CBOSA). Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 pkt 4, § 17 ust. 1, § 20 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały z dnia 31 października 2018r. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Powyższe przepisy stanowią jedynie część jego regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień Regulaminu, które mogą samodzielnie funkcjonować. Innymi słowy stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonego Regulaminu pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu.