II SA/Bk 374/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006r. nr [...]Wójta Gminy K.K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym dla inwestycji obejmującej rozbudowę obory na terenie działki nr [...] w G. D. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] listopada 2005r. inwestorzy – B. i B. T. W. wystąpili do Wójta Gminy K. K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] w G. D. Wnioskodawcy podali, że w ramach uzupełnienia istniejącej już zabudowy zagrodowej zamierzają rozbudować oborę. Określili, iż łączna obsada zwierząt hodowlanych w gospodarstwie nie przekroczy 39 DJP. Pismem z dnia [...] listopada 2005r. Wójt Gminy K. K. zawiadomił podmioty legitymowane jako strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Wystąpieniem z dnia [...] listopada 2005r. L. M. zgłosił zastrzeżenia wobec planowanej budowy. Wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem inwestorów jest przedmiotem sporu na tle legalności decyzji scaleniowej i w związku z tym wniósł o zaniechanie wydawania jakichkolwiek decyzji do czasu zakończenia sporu. Pismem z dnia [...] grudnia 2005r. organ pierwszej instancji wystąpił o uzgodnienia wymagane przepisami art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2005r. zamierzenie uzyskało uzgodnienie Zarządu Powiatu Z. w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogi powiatowej nr [...], postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. Starosty Z. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, a postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. Marszałka Województwa P. w zakresie melioracji wodnych. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2005r. Wójt Gminy K. K. działając na podstawie art. 10 § 1 kpa zawiadomił uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia, co do zgromadzonych materiałów i wniosków. Na skutek tego zawiadomienia, L. M. wystąpił w dniu [...] grudnia 2005r. do Wójta Gminy K. K. o wydanie kserokopii uzgodnień. Po tak przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy K. K. decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. [...], ustalił warunki zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym dla inwestycji obejmującej rozbudowę obory na terenie działki nr [...] w G. D. Nie godząc się z powyższą decyzją L. M. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Odwołujący zarzucił, że decyzja pomija kwestie urządzeń, które muszą towarzyszyć budynkowi obory, nadto podniósł, iż w stosunku do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją toczy się spór na tle legalności decyzji scaleniowej, co powinno spowodować powstrzymanie się od wydawania jakichkolwiek decyzji. W wyniku rozpozna powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. [...] uchyliło rozstrzygnięcie Wójta Gminy K.K. i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wprawdzie nie podzieliło zarzutów zawartych w odwołaniu, to jednak dostrzegło wady, które spowodowały konieczność powtórnego rozpoznania sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Uzasadniając decyzję kasacyjną organ odwoławczy przede wszystkim wskazał na konieczność precyzyjnego ustalenia warunków dla skonkretyzowania, wynikających z przepisów szczególnych, wymogów dotyczących zindywidualizowanej sprawy. Dostrzeżono także, że decyzja nie określała linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, pomijając w zasadzie całość rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w załączniku graficznym wskazano jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, pomijając nawet obowiązek objaśnienia użytych oznaczeń. Kolegium stwierdziło również, że wniosek inwestorów nie spełniał wymogów art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku ponownie prowadzonego postępowania inwestorzy – B. i B. T. W. w dniu [...] lutego 2006r. uzupełnili wniosek podając dane charakteryzujące wpływ planowanej inwestycji na środowisko. Jednocześnie niezależnie od prowadzenia przez Wójta Gminy K. K. ponownego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. Z. i L. M. podjęli działania mające na celu zakwestionowanie uzgodnienia, jakie wydał w tej sprawie Marszałek Województwa P. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Z. i L. M. na postanowienie Marszałka Województwa P. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy K. K. decyzją z dnia [...] marca 2006r. [...], ustalił na rzecz B. T. i B. W., warunki zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym dla inwestycji obejmującej rozbudowę obory na terenie działki nr [...] w G. D. Od tej decyzji L. M. skierował odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w którym powtórzył zgłaszane uprzednio zarzuty. Dodatkowo wskazał, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 10 §1 kpa. Rozpoznając po raz drugi całość sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów skarżącego i decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż na etapie ustalania warunków zabudowy brak jest podstaw, aby domagać się ustalania szczegółów rozwiązań technicznych, w tym szczegółów dotyczących urządzeń towarzyszących podstawowemu obiektowi budowlanemu. Zdaniem organu odwoławczego nie ma też znaczenia w postępowaniu o warunki zabudowy kwestia sporu na tle prawa własności nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy może bowiem być wydana każdemu, bez względu na to, czy dysponuje on prawem do terenu, dla którego domaga się ustalenia takich warunków. Wyjaśniono ponadto, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie zapada w oparciu o uznanie administracyjne, lecz jest decyzją związaną. Stosownie do dyspozycji art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jej wydania nie można odmówić, gdy zamierzenie wnioskodawcy nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy nie dopatrzył się, aby zamierzenie objęte zaskarżoną decyzją naruszało prawo lub godziło w interesy skarżącego lub osób trzecich. Uzupełniony zaś w toku ponownie prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego wniosek inwestorów pozwala na stwierdzenie, że zamierzenie nie będzie uciążliwe dla środowiska. W ocenie Kolegium nie jest również zasadny zarzut odwołania dotyczący pozbawienia skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Przeciwnie skarżący na bieżąco w nim uczestniczy, miał możliwość wypowiedzenia się, co do zgłoszonych żądań, a przed wydaniem decyzji z 30 grudnia 2005r. był informowany w trybie art. 10 §1 kpa. W tych uwarunkowaniach domaganie się powtarzania tej czynności nie znajduje uzasadnienia. Nie godząc się z tą decyzją L. M. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie przepisów kpa. W jej uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie, nawiązując zaś do odrębnych zakończonych już innymi decyzjami postępowań - zakwestionował legalność i prawidłowość realizacji obiektu będącego przedmiotem kwestionowanej decyzji. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, iż inwestorzy próbują obejść prawo, a decyzja o ustalenie warunków zabudowy jest zamierzeniem polegającym na budowie obory dla krów. Prowadzenie zaś produkcji zwierzęcej z obsadą bydła mlecznego w budynku typu obora bez urządzeń towarzyszących stanowi naruszenie prawa. Skarżący wskazał ponadto na naruszenie art. 10 § 1 kpa, poprzez pozbawienie go prawa czynnego udziału w postępowaniu. Odnosząc się do tak sformułowanej skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało argumentację zaprezentowaną w kwestionowanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi są niezasadne. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania badanej decyzji. W szczególności wobec braku na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwie wskazano, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, zamierzona inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, natomiast w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji administracyjnej. W tym miejscu podkreślić także należy, iż wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Skoro treść tej decyzji determinują przepisy prawa, to stwierdzić również należy, iż w/w decyzja nie jest uznaniową. Przeciwnie zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem - decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd, jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji - art. 56 ustawy (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2. str. 453). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż przyjęcie przez organy obu instancji, iż zamierzona inwestycja nie narusza prawa nie budzi wątpliwości. Podjęte decyzje oparte są na racjonalnych przesłankach wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Stąd ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy odpowiada prawu. Przedstawiona zaś przez organy administracji w tej mierze argumentacja znajduje swoje odzwierciedlenie w zgromadzonych w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 ustawy, projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, to jest: w zakresie ochrony gruntów rolnych ze Starostwem Powiatowym w Z. – postanowienie z dnia [...] grudnia 2005r., w zakresie melioracji wodnych z Marszałkiem Województwa P. - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. oraz w odniesieniu do obszaru przyległego do drogi powiatowej z Zarządem Powiatu Z. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. Odnosząc się natomiast do zarzutów podnoszonych w skardze, stwierdzić należy, iż pozostają one całkowicie niezasadne. Przede wszystkim decyzja o warunkach zabudowy, o czym już wspomniano na wstępie stanowi jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, poprzez wskazanie, że dany teren może być wykorzystany w ściśle określony sposób i pod określonymi tam warunkami. Rolą tej decyzji jest przede wszystkim gwarantowanie zgodności zamierzeń z ustawodawstwem. Decyzja ta nie przesądza natomiast o realizacji inwestycji, a tym bardziej szczegółów lokalizacji obiektów czy też urządzeń im towarzyszących. Powyższe kwestie są przedmiotem odrębnych analiz organów administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ponad wszelką wątpliwość decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomość. Decyzja ta deklaruje pewien stan prawny, ale go nie tworzy, gdyż nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza uprawnień osób trzecich. Ma jedynie charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę. Co więcej w myśl art. 63 ust. 1 ustawy adresat tej decyzji nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Dlatego też organ odwoławczy słusznie ocenił, iż kwestia sporu na tle prawa własności nie ma znaczenia w postępowaniu o warunkach zabudowy. Podkreślić też należy, iż organ administracji publicznej związany jest zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków i zasad zabudowy terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza to, że organ bada pod kątem zgodności z prawem projektowaną inwestycję a nie jakiekolwiek możliwe zamierzenia. (patrz Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictw C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 409). Stąd w świetle wskazanych okoliczności faktycznych nie można przyjąć, iż celem inwestora będzie prowadzenie przedsięwzięcia innego od wskazanego we wniosku. Nie budzi również wątpliwości stanowisko organu II instancji o braku podstaw do zajmowania się kwestią naruszeń przepisów prawa budowlanego przez inwestorów, gdyż nie należy to do kompetencji tych organów. Przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu dyskwalifikującym skarżone rozstrzygnięcie. Organ I instancji pismem z dnia [...] listopada 2005r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego osoby legitymowane jako jego strony, przed wydaniem zaś pierwszego merytorycznego rozstrzygnięcia pismem z dnia [...] grudnia 2005r. poinformowano uczestników postępowania o prawach przysługujących na mocy art. 10 § 1 kpa, z czego skarżący skorzystał. Po uzupełnieniu zaś formalnych braków wniosku, wobec nie zaistnienia nowych okoliczności mogących mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia nie ponawiano działań z art. 10 § 1 kpa. Twierdzenie skarżącego, iż nie został zapoznany z aktami sprawy przed wydaniem decyzji zdaniem Sądu nie stanowiło naruszenia przepisów mających istotne znaczenie dla meritum rozstrzygnięcia. W szczególności ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący na bieżąco i na każdym etapie toczącego się postępowania brał w nim czynny udział i reagował na podejmowane czynności. Organ II instancji nie prowadził postępowania uzupełniającego i w całości oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formalne naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa poprzez nie zapoznanie skarżącego z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy nie miało w konkretnej sprawie istotnego wpływu na treść decyzji tego organu. Stąd domaganie się powtórzenia tej czynności nie znajduje uzasadnienia. Dodać również należy, iż skarżący kwestionuje powołany przepis, nie formułuje przy tym konkretnych zarzutów. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.